Fortschreibung für die Jahre 2018 bis 2023 (III-277 d.B.)

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Budgetdienst

Analyse des Budgetdienstes

Österreichisches Stabilitätsprogramm

Fortschreibung für die Jahre 2018 bis 2023 (III-277 d.B.)

21. Juni 2019

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Inhaltsverzeichnis

1 Zusammenfassung ... 5

2 Grundlagen und Inhalt des Österreichischen Stabilitätsprogramms 2018 bis 2023 ... 7

3 Volkswirtschaftliche Rahmenbedingungen ... 8

4 Maßnahmen im Stabilitätsprogramm und Unsicherheitsfaktoren aufgrund des vorzeitigen Endes der Legislaturperiode ...10

5 Gesamtstaatliche Haushaltsentwicklung 2018 bis 2023...12

5.1 Eckwerte der gesamtstaatlichen Haushaltsentwicklung ...12

5.2 Maastricht-Saldo, struktureller Budgetsaldo und fiskalische Ausrichtung ...14

5.3 Schuldenstand ...16

5.4 Einnahmen- und Ausgabenentwicklung ...17

5.4.1 Entwicklung der gesamtstaatlichen Einnahmen ...18

5.4.2 Entwicklung der gesamtstaatlichen Ausgaben...21

6 Einhaltung der Fiskalregeln ...26

7 Das Stabilitätsprogramm als Grundlage einer mittelfristigen budgetpolitischen Strategiedebatte ...27

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Abkürzungsverzeichnis

BIP Bruttoinlandsprodukt

BMF Bundesministerium für Finanzen

EK Europäische Kommission

EU Europäische Union

FLAF Familienlastenausgleichsfonds

IHS Institut für höhere Studien

iHv in Höhe von

Mio. Millionen

Mrd. Milliarden

MTO Medium-Term Objective

OeNB Österreichische Nationalbank

rd. Rund

SFA Stock-Flow-Adjustment

WIFO Österreichisches Institut für Wirtschaftsforschung

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Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Volkswirtschaftliche Rahmenbedingungen ... 8 Tabelle 2: Eckwerte des Stabilitätsprogramms in % des BIP und in Mrd. EUR ...12 Tabelle 3: Eckwerte des Stabilitätsprogramms in % des BIP und

in Mrd. EUR im No-Policy-Change-Szenario ...13 Tabelle 5: Staatsausgaben in Mrd. EUR und in % des BIP ...22

Grafikverzeichnis

Grafik 1: Ablauf des Europäischen Semesters ... 7 Grafik 2: Maastricht-Saldo und struktureller Budgetsaldo 2010 bis 2023 ...14 Grafik 3: Veränderung des strukturellen Primärdefizits gegenüber dem Vorjahr ...15 Grafik 4: Entwicklung des Schuldenstands und Erklärungsfaktoren

für die Veränderung der Schuldenquote ...16 Grafik 5: Entwicklung der Staatsquoten in den Jahren 2008 bis 2023 ...17 Grafik 6: Öffentliche Zinsausgaben 2001 bis 2023 ...24

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1 Zusammenfassung

Das Stabilitätsprogramm 2018 bis 2023 (Stabilitätsprogramm 2019) wurde noch von der früheren Bundesregierung vorgelegt und die geplanten Maßnahmen beruhen daher auf dem Regierungsprogramm und den Plänen dieser Bundesregierung. Die zugrundeliegende mittelfristige WIFO-Prognose 2019 bis 2023 berücksichtigt hingegen nur beschlossene Gesetze und Verordnungen, sodass die makroökonomischen Effekte der angekündigten Steuer- und Abgabenreform in der WIFO-Prognose nicht miteinbezogen wurden.

Das WIFO erwartet, dass es nach dem Konjunkturhöhepunkt im Jahr 2018 von 2019 bis 2023 zu einer Abschwächung der Wachstumsdynamik mit durchschnittlichen realen Wachstumsraten iHv 1,6 % kommt. Das Beschäftigungswachstum verlangsamt sich ebenso auf 1,2 % pro Jahr und die Arbeitslosenquote verbleibt auf einem ähnlichem Niveau wie 2018.

Das Stabilitätsprogramm sieht in den Jahren 2019 bis 2021 beim Maastricht-Saldo geringfügige Budgetüberschüsse von bis zu 0,3 % des BIP vor, welche bis 2023 auf 0,0 % fallen. Bereinigt man die Überschüsse um die aktuell leicht positive konjunkturelle Lage, ergibt sich ein ausgeglichener bzw. geringfügig negativer struktureller Budgetsaldo von bis zu -0,1 %.

Das mittelfristige Haushaltsziel (MTO) eines strukturellen Defizits von maximal 0,5 % des BIP wird somit klar erreicht. Damit werden die Vorgaben der europäischen Fiskalregeln hinsichtlich des Maastricht-Saldos und des MTO eingehalten. Die Schuldenquote geht stetig auf 59,8 % des BIP im Jahr 2023 zurück und fällt somit unter die im Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgegebene Grenze von 60 % des BIP.

Gemäß der Planung soll es bis 2023 zu einem deutlichen Rückgang der Einnahmen- und Ausgabenquote um jeweils mehr als 2 %-Punkte kommen. Die geplanten gesamtstaatlichen Einnahmen im Jahr 2023 werden mit 211,8 Mrd. EUR ausgewiesen, sodass die Staatseinnahmenquote 46,3 % beträgt. Etwa 88 % der gesamtstaatlichen Einnahmen entfallen auf Steuern und Sozialbeiträge, knapp 9 % sind auf Produktionserlöse zurückzuführen. Der Rückgang der Einnahmenquote geht zu ähnlichen Anteilen auf Einnahmenrückgänge bei Produktions- und Importabgaben (-0,6 %-Punkte), Einkommen- und Vermögensteuern (-0,7 %-Punkte) sowie bei Sozialbeiträgen (-0,7 %-Punkte) zurück. Der Einnahmenrückgang ist insbesondere auf den bereits umgesetzten Familienbonus und die im Stabilitätsprogramm geplanten Maßnahmen (v.a. Steuer- und Abgabenreform sowie Senkung der Sozialversicherungsbeiträge für niedrige Einkommen) zurückzuführen.

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Die geplanten Ausgaben im Jahr 2023 betragen 211,7 Mrd. EUR, woraus eine Staatsausgabenquote von 46,3 % des BIP resultiert. Der Rückgang des BIP-Anteils ist bei den Ausgaben für Arbeitnehmerentgelte (-0,6 %-Punkte), Zinszahlungen (-0,6 %-Punkte) und Vorleistungen (-0,4 %-Punkte) am größten. Eine Reduktion der Ausgaben soll laut Stabilitätsprogramm durch Einsparungen in der Bundesverwaltung in Form einer Ausgabenkürzung um 1 % über alle Ministerien sowie über Einsparungen bei den Beteiligungen, beim Insolvenz-Entgelt-Fonds und bei der Versicherungsanstalt öffentlich Bediensteter erreicht werden. Insgesamt bleiben die Angaben zu den vorgesehenen ausgabenseitigen Einsparungen sehr vage. Auch die EK sieht in ihrer Stellungnahme zum Stabilitätsprogramm vom 5. Juni 2019 in diesem Zusammenhang einige Unsicherheiten.

Allgemein wird die Analyse der im Stabilitätsprogramm ausgewiesenen Einnahmen- und Ausgabenentwicklung durch das hohe Aggregationsniveau und die fehlende Differenzierung zwischen den einzelnen Teilsektoren erschwert. Zusätzlich ist die in den EU-Vorgaben für das Stabilitätsprogramm vorgesehene Maßnahmentabelle, die eine Übersicht über die geplanten diskretionären Maßnahmen und ihre finanziellen Auswirkungen bieten würde, nicht enthalten.

Das im Stabilitätsprogramm enthaltene No-Policy-Change-Szenario liefert die erwartete budgetäre Entwicklung ohne Umsetzung der von der früheren Regierung geplanten Maßnahmen, wie beispielsweise die Steuerreform. Der Anteil der Staatseinnahmen am BIP ist im No-Policy-Change-Szenario im Jahr 2023 um 1,2 %-Punkte höher, der Anteil der Staatsausgaben um 0,3 % höher als im Basisszenario. Daraus ergeben sich im No-Policy-Change-Szenario größere Überschüsse, ein bis auf 0,9 % anwachsender struktureller Budgetsaldo und eine stärkere Reduktion der Schuldenquote auf 57,5 %. Die konjunkturbereinigten Überschüsse steigen im Jahr 2023 auf 4,2 Mrd. EUR an und können als Richtwert für den budgetären Spielraum dienen.

Die Europäische Kommission schätzt in ihrer Stellungnahme vom 5. Juni 2019 das im Stabilitätsprogramm angenommene makroökonomische Szenario als leicht optimistisch ein.

Die Risiken bei der mittelfristigen Haushaltsplanung erscheinen moderat und werden hauptsächlich bei der Umsetzung der Sparmaßnahmen in der öffentlichen Verwaltung gesehen.

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2 Grundlagen und Inhalt des Österreichischen Stabilitätsprogramms 2018 bis 2023

Das „Europäische Semester“ dient der haushaltspolitischen Überwachung gemäß dem Stabilitäts- und Wachstumspakt und der finanz- und wirtschaftspolitischen Koordinierung im Rahmen der Wachstumsstrategie „Europa 2020“ der Europäischen Union (EU). Im April jeden Jahres ist das Stabilitätsprogramm zusammen mit dem Nationalen Reformprogramm an die Europäische Kommission (EK) zu übermitteln.

Grafik 1: Ablauf des Europäischen Semesters

Quelle: Eigene Darstellung

Mit dem Stabilitätsprogramm legen die EU-Mitgliedstaaten der EK Informationen zur Entwicklung des Haushaltssaldos und der Staatsverschuldung, zu den makroökonomischen Annahmen ihrer Haushaltsplanungen, zur langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen und zu den wichtigsten finanz- und wirtschaftspolitischen Maßnahmen vor. Sie ermöglichen der EK damit die frühzeitige Überprüfung der nationalen Haushalts- und Reformentwürfe, bevor diese von den nationalen Parlamenten beschlossen werden.

Das Stabilitätsprogramm 2018-2023 (Stabilitätsprogramm 2019) wurde noch von der früheren Bundesregierung vorgelegt und die geplanten Maßnahmen beruhen daher auf dem Regierungsprogramm und den Plänen dieser Bundesregierung. Ob und inwieweit diese umgesetzt werden ist daher auch von den aktuellen politischen Entwicklungen abhängig.

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3 Volkswirtschaftliche Rahmenbedingungen

Dem Stabilitätsprogramm 2019 liegt die mittelfristige WIFO-Prognose 2019 bis 2023 zugrunde.

Diese berücksichtigt im Allgemeinen nur beschlossene Gesetze und Verordnungen, wie z.B. den Familienbonus. Die von der alten Regierung angekündigte Steuer- und Abgabenreform mit Entlastungen im Bereich von Krankenversicherungsbeiträgen, Lohn- und Einkommensteuer und Körperschaftsteuer sind in der Prognose hingegen nicht berücksichtigt.

Ebenso sind kurzfristige Kosten sowie mittelfristige Einsparungen aus der Zusammenlegung von Sozialversicherungsträgern nicht enthalten, weil sie gegenwärtig kaum einzuschätzen sind. Die folgende Tabelle liefert einen Überblick über die zentralen Eckwerte der mittelfristigen Prognose:

Tabelle 1: Volkswirtschaftliche Rahmenbedingungen

Quellen: WIFO, Stabilitätsprogramm 2019

Das WIFO erwartet, dass es nach dem Konjunkturhöhepunkt im Jahr 2018 zu einer Abschwächung der Wachstumsdynamik kommt. Über den Prognosezeitraum von 2019 bis 2023 wird ein durchschnittliches reales Wirtschaftswachstum von 1,6 % erwartet. Die prognostizierte Abschwächung der internationalen Konjunktur führt zu einem geringeren Wachstum der Exporte und Investitionen. Der private Konsum, verstärkt durch die positiven Effekte des Familienbonus auf das verfügbare Haushaltseinkommen, bildet weiterhin eine Stütze des Wirtschaftswachstums. Das WIFO ist mit seiner Einschätzung der konjunkturellen Lage etwas optimistischer als andere Prognoseinstitute. Sowohl das IHS als auch die EK prognostizieren für 2019 und 2020 ein um jeweils 0,1 bis 0,2 %-Punkte niedrigeres reales Wachstum. Das Trendoutputwachstum wird über den Prognosezeitraum auf durchschnittlich

2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2014-2018 2019-2023

Bruttoinlandsprodukt

Real 1,1 2,0 2,6 2,7 1,7 1,8 1,7 1,6 1,4 1,8 1,6

Nominell 3,3 3,5 3,8 4,4 3,8 3,7 3,4 3,3 3,1 3,6 3,5

Nominell, absolut in Mrd. EUR 344,3 356,2 369,9 386,1 400,7 415,5 429,7 443,9 457,6

Konsumausgaben

Private Haushalte, real 0,4 1,4 1,4 1,6 1,7 1,7 1,6 1,6 1,5 1,0 1,6

Staatlich, real 0,8 1,8 1,5 0,2 0,7 0,5 0,7 0,7 0,7 1,0 0,7

Bruttoanlageinvestitionen, real 2,3 4,3 3,9 3,3 2,3 1,8 1,5 1,4 1,3 2,7 1,7

Außenhandel

Exporte, real 3,5 2,7 4,7 4,4 3,1 3,6 3,5 3,3 3,1 3,6 3,3

Importe, real 3,6 3,4 5,1 2,8 2,5 3,0 3,3 3,2 3,1 3,6 3,0

Arbeitsmarkt

Unselbständig aktiv Beschäftigte 1,0 1,6 2,0 2,5 1,6 1,1 1,1 1,0 0,9 1,5 1,2

Arbeitslosenquote Nationale Definition

in % der unselbstständig Erwerbspersonen 9,1 9,1 8,5 7,7 7,3 7,3 7,3 7,4 7,5 8,5 7,3

Eurostat 5,7 6,0 5,5 4,9 4,6 4,6 4,6 4,7 4,7 5,5 4,6

Lohn- und Gehaltssumme, brutto 3,2 3,9 3,4 4,7 4,0 3,1 3,1 3,0 2,9 3,6 3,2

Inflationsrate (VPI) in % 0,9 0,9 2,1 2,0 1,7 1,8 1,8 1,8 1,8 1,5 1,8

Zinssatz (Jahrsdurchschnitt) in %

Kurzfristig 0,0 -0,3 -0,3 -0,3 -0,3 0,1 0,6 1,2 1,6 -0,1 0,6

Langfristig 0,7 0,4 0,6 0,7 0,7 1,8 2,2 2,5 2,7 0,8 2,0

Prognose Veränderungen ggü VJ in %

Durchschnitt in % p.a.

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1¾ % geschätzt und liegt somit über der erwarteten tatsächlichen Wachstumsrate, sodass sich die aufgrund der guten Konjunktur derzeit positive Outputlücke bis 2023 schließt.

Das Beschäftigungswachstum verlangsamt sich in den Jahren 2019 bis 2023 und wird durchschnittlich 1,2 % betragen. Die Arbeitslosenquote nach nationaler Definition wird nach dem Rückgang auf 7,3 % im Jahr 2019 auf diesem Niveau verbleiben und danach tendenziell wieder zunehmen. Dies hängt neben der gedämpften Nachfrage auch mit einer erwarteten Zunahme des Arbeitsangebots zusammen, die insbesondere auf die Ausweitung der Erwerbsbeteiligung von Frauen und Älteren sowie die Arbeitsmarktöffnung für kroatische StaatsbürgerInnen Mitte 2020 zurückzuführen ist.

Es wird erwartet, dass die Bruttoreallöhne weiterhin etwas geringer wachsen als die Arbeitsproduktivität, sodass sich aus der Entwicklung der Arbeitskosten kaum ein inflationstreibender Effekt ergibt. Die erwartete Inflationsrate liegt stabil bei 1,8 %.

Sowohl bei den kurzfristigen als auch bei den langfristigen Zinsen wird ein Anstieg bis zum Jahr 2023 erwartet. Die tatsächlich zu leistenden Zinszahlungen fallen trotzdem weiter (siehe Pkt. 5.4), weil auslaufende Anleihen teilweise noch höher verzinst sind und die öffentliche Verschuldung leicht zurückgeht. Längerfristig würden sich aus den Zinserhöhungen höhere Zinszahlungen ergeben, wobei umgekehrt die erwartete Reduktion der Schuldenquote die Zinszahlungen reduziert.

Aus den internationalen Rahmenbedingungen (Handelskonflikte, Wirtschaftsentwicklung Italiens, Brexit, geopolitische Konflikte im Nahen und Mittleren Osten sowie Spannungen zwischen Russland und der EU) ergeben sich durchwegs Abwärtsrisiken für die Prognose. Ein Schlagendwerden solcher Risiken würde negative Auswirkungen auf das Exportwachstum und somit das Wirtschafts- und Beschäftigungswachstum haben, vermutlich aber auch den Anstieg der langfristigen Zinsen verlangsamen, was die Staatsausgaben reduziert.

Zur Abschätzung möglicher Risiken enthält das Stabilitätsprogramm ein optimistisches und ein pessimistisches Alternativszenario mit angepassten Wachstumspfaden. Diese werden dabei so gewählt, dass auf Basis historischer Erfahrungen die Wahrscheinlichkeit von noch besseren bzw. schlechteren Wachstumspfaden jeweils unter 5 % liegt. Im optimistischen Szenario ist das nominelle BIP im Jahr 2023 um 7,0 % höher als im Basisszenario und der (nicht konjunkturbereinigte) Budgetsaldo steigt um 2,2 %-Punkte, während die Schuldenquote um 10,3 %-Punkte fällt. Im pessimistischen Szenario fällt das nominelle BIP im Jahr 2023 um 5,2 % schlechter aus, der (nicht konjunkturbereinigte) Budgetsaldo ist um 1,6 %-Punkte niedriger und die Schuldenquote um 8,7 %-Punkte höher als im Basisszenario.

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Die EK schätzt in ihrer Stellungnahme vom 5. Juni 2019 das im Stabilitätsprogramm angenommene makroökonomische Szenario als leicht optimistisch ein.¹ Die Risiken bei der mittelfristigen Haushaltsplanung erscheinen moderat und werden hauptsächlich bei der Umsetzung der Sparmaßnahmen in der öffentlichen Verwaltung gesehen.

4 Maßnahmen im Stabilitätsprogramm und Unsicherheitsfaktoren aufgrund des vorzeitigen Endes der Legislaturperiode

Das WIFO berücksichtigt in seiner mittelfristigen Prognose, auf deren makroökonomischen Daten das Stabilitätsprogramm basiert, im Allgemeinen nur bereits beschlossene Maßnahmen (Senkung der Arbeitslosenversicherungsbeiträge für Geringverdiener, Senkung der Umsatzsteuer auf Nächtigungen, Familienbonus). Das Stabilitätsprogramm enthält hingegen auch die fiskalischen Auswirkungen von geplanten, aber noch nicht beschlossenen Maßnahmen:² z.B. Senkung der Krankenversicherungsbeiträge; Entlastung von Kleinunternehmern sowie Ökologisierung des Steuersystems ab dem Jahr 2020; Senkung der Lohn- und Einkommensteuertarife ab 2021; Digitalsteuerpaket und nicht näher spezifizierte Maßnahmen zur Attraktivierung des Wirtschaftsstandortes, die eine geplante Senkung der Körperschaftsteuer beinhalten könnten.

Diese von der alten Bundesregierung geplanten Maßnahmen sind in der mittelfristigen WIFO-Prognose nicht berücksichtigt, weil sie noch nicht beschlossen wurden. Da es sich insgesamt um expansive Maßnahmen handelt, würden private Konsumausgaben, Investitionen und Beschäftigung tendenziell höher und die Arbeitslosigkeit niedriger ausfallen.

Eine allfällige Umsetzung dieser oder ähnlicher Maßnahmen für die Jahre 2020 bis 2023 könnte somit einerseits die konjunkturelle Lage verbessern und indirekt die Steuereinnahmen sowie Einnahmen aus Sozialbeiträgen erhöhen, andererseits würden sich durch die höhere Verschuldung auch höhere Zinszahlungen ergeben.³

1 Die Prognose der EK ist vor allem bezüglich des Exportwachstums pessimistischer als das WIFO.

2 Eine Quantifizierung der einzelnen Maßnahmen kann dem Stabilitätsprogramm 2019 nicht entnommen werden.

Dementsprechend ist auch eine Überprüfung der Konsistenz mit den Zahlen im Vortrag an den Ministerrat „Entlastung Österreich“

vom 1. Mai 2019 nicht möglich.

3 Die zu leistenden Zinszahlungen sind im Basisszenario des Stabilitätsprogramms identisch mit jenen unter der No-Policy- Change-Annahme, welche jedoch bis 2023 zu einem rd. 11 Mrd. EUR niedrigeren Schuldenstand führen würde.

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Wegen der frühzeitigen Beendigung der Legislaturperiode nach der Erstellung des Stabilitätsprogramms ist unklar, welche Maßnahmen noch in dieser Legislaturperiode oder in ähnlicher Form nach der Nationalratswahl umgesetzt werden. Außerdem könnten Maßnahmen beschlossen werden, die bisher nicht enthalten waren. Fristsetzungsanträge, die am 12. bzw. 13. Juni 2019 eine Mehrheit gefunden haben und zu budgetären Auswirkungen führen können, beinhalten die Rückerstattung von Entgeltfortzahlungen an freiwillige HelferInnen bei Hilfseinsätzen, ein abschlagsfreies Sonderruhegeld sowie die Anpassung des Pflegegelds an die Inflation.⁴

4 Weitere derzeit in Diskussion befindliche Maßnahmen wie der Ausgleichszulagen- bzw. Pensionsbonus für langzeitversicherte Personen und das Bildungsinvestitionsgesetz dürften bereits in der Planung des Stabilitätsprogramms enthalten sein.

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5 Gesamtstaatliche Haushaltsentwicklung 2018 bis 2023

5.1 Eckwerte der gesamtstaatlichen Haushaltsentwicklung

Die beiden nachfolgenden Tabellen geben einen Überblick über die zentralen Eckwerte des Stabilitätsprogramms in Anteilen am BIP sowie in absoluten Werten.

Tabelle 2: Eckwerte des Stabilitätsprogramms in % des BIP und in Mrd. EUR

Anmerkung: In der Tabelle wird der strukturelle Saldo gemäß Stabilitätsprogramm 2019 angeführt. Gemäß Schätzung der EK (Frühjahrsprognose vom Mai 2019) ergibt sich für 2018 eine etwas größere positive Outputlücke und damit ein etwas stärker negativer struktureller Budgetsaldo (-0,5 % des BIP).

Quellen: Stabilitätsprogramm 2019, Statistik Austria

Das Stabilitätsprogramm sieht in den Jahren 2019 bis 2021 geringfügige Budgetüberschüsse gemäß Maastricht-Saldo von bis zu 0,3 % vor, welche bis 2023 auf 0,0 % fallen. Bereinigt man die Überschüsse um die aktuell leicht positive konjunkturelle Lage, ergibt sich ein geringfügig negativer struktureller Budgetsaldo bis zu -0,1 %. Das MTO eines strukturellen Defizits von maximal 0,5 % des BIP wird somit klar erreicht.

in % des BIP 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Staatseinnahmen 48,6 48,3 47,7 47,1 46,6 46,3

Staatsausgaben 48,5 47,9 47,5 46,9 46,6 46,3

Maastricht-Saldo 0,1 0,3 0,2 0,2 0,0 0,0

Beitrag Bund -0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Beitrag Länder (ohne Wien) 0,2 0,2 0,1 0,1 0,0 0,0

Beitrag Gemeinden (mit Wien) 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Beitrag SV-Träger 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0

Primärsaldo 1,8 1,8 1,6 1,5 1,2 1,1

Struktureller Budgetsaldo -0,4 -0,1 -0,1 0,0 0,0 0,0

Öffentliche Verschuldung 73,8 69,6 66,5 64,0 61,8 59,8

in Mrd. EUR 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Staatsausgaben 187,2 192,1 197,4 201,7 206,7 211,7

Beitrag Bund -0,7 0,0 0,1 0,0 0,1 0,0

Beitrag Länder (ohne Wien) 0,6 0,7 0,5 0,4 0,1 0,0

Beitrag Gemeinden (mit Wien) 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Beitrag SV-Träger 0,5 0,6 0,3 0,3 0,0 0,1

Primärsaldo 6,8 7,3 6,6 6,3 5,3 5,0

Struktureller Budgetsaldo -1,5 -0,3 -0,4 -0,1 -0,2 0,1

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Hauptsächlich aufgrund des nominellen Wirtschaftswachstums (siehe Pkt. 5.3) fällt der Anteil der öffentlichen Verschuldung am BIP von 73,8 % im Jahr 2018 auf 59,8 % im Jahr 2023 und somit unter die im Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgegebene Grenze von 60 % des BIP.

Da infolge der vorzeitigen Beendigung der Legislaturperiode Unsicherheiten bezüglich der Umsetzung der im Stabilitätsprogramm geplanten Maßnahmen bestehen, werden nachfolgend auch einige zentrale Eckwerte aus dem im Stabilitätsprogramm enthaltenen No-Policy-Change-Szenario angeführt. Das No-Policy-Change-Szenario zeigt die erwartete budgetäre Entwicklung ohne Umsetzung weiterer Maßnahmen auf.

Tabelle 3: Eckwerte des Stabilitätsprogramms in % des BIP und in Mrd. EUR im No-Policy-Change-Szenario

In diesem Szenario steigen sowohl Einnahmen als auch Ausgaben ab 2020 stärker als im Basisszenario mit einer Umsetzung der geplanten Maßnahmen. Der Anteil der Staatseinnahmen am BIP ist im No-Policy-Change-Szenario im Jahr 2023 um 1,2 %-Punkte, der Anteil der Staatsausgaben um 0,3 %-Punkte höher als im Basisszenario. Daraus ergeben sich im No-Policy-Change-Szenario größere Überschüsse und ein bis auf 0,9 % wachsender struktureller Budgetsaldo. Die öffentliche Verschuldung würde deutlich auf 57,5 % des BIP zurückgehen. Die konjunkturbereinigten Überschüsse (struktureller Budgetsaldo) steigen auf 4,2 Mrd. EUR im Jahr 2023 an und können als Richtwert für den budgetären Spielraum dienen.⁵

5 Falls expansive Maßnahmen gesetzt werden und diese zu einer Verbesserung der makroökonomischen Lage führen, würde dies wiederum den nominellen Spielraum erhöhen.

in % des BIP 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Staatsausgaben 48,5 47,9 47,5 47,1 46,8 46,6

Primärsaldo 1,8 1,8 1,8 2,0 2,0 2,0

Struktureller Budgetsaldo -0,4 -0,1 0,1 0,5 0,8 0,9

in Mrd. EUR 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Staatsausgaben 187,2 192,1 197,6 202,5 207,7 213,1

Primärsaldo 6,8 7,3 7,5 8,5 9,1 9,1

Struktureller Budgetsaldo -1,5 -0,2 0,5 2,1 3,5 4,2

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Das WIFO ist in der mittelfristigen Prognose, welche ebenfalls nur bereits beschlossene Maßnahmen enthält, etwas optimistischer und geht hinsichtlich der Defizitentwicklung von einem strukturellen Budgetsaldo von 1,1 % sowie einer öffentlichen Verschuldung von 56,5 % des BIP im Jahr 2023 aus.

5.2 Maastricht-Saldo, struktureller Budgetsaldo und fiskalische Ausrichtung Die folgende Grafik stellt den Maastricht-Saldo und den strukturellen Budgetsaldo, welcher sich durch Bereinigung um die zyklische Budgetkomponente und um Einmalmaßnahmen ergibt, dar.

Grafik 2: Maastricht-Saldo und struktureller Budgetsaldo 2010 bis 2023

Sowohl die Vorgaben für den Maastricht-Saldo als auch für den strukturellen Budgetsaldo werden klar erreicht. Wegen der vorzeitigen Beendigung der Legislaturperiode ergibt sich im Prognosezeitraum eine Unsicherheit über Zeitpunkt und Volumen von geplanten Maßnahmen wie der Steuerreform, welche einen Effekt auf den strukturellen Budgetsaldo haben. Beim Maastricht-Saldo ergeben sich außerdem Risiken aus einer möglichen Konjunkturabschwächung.

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Die Veränderung des strukturellen Primärdefizits ist ein Indikator für die fiskalische Ausrichtung. Das strukturelle Primärdefizit wird nicht nur um konjunkturelle Effekte sowie Einmaleffekte bereinigt, sondern auch die zu leistenden Zinszahlungen sind nicht enthalten.

Daher hat beispielsweise eine Veränderung des Zinssatzes keinen direkten Einfluss auf diesen Indikator. Die folgende Grafik zeigt die Veränderung des strukturellen Primärdefizits im Basisszenario und im No-Policy-Change-Szenario.

Grafik 3: Veränderung des strukturellen Primärdefizits gegenüber dem Vorjahr

Quellen: Stabilitätsprogramm 2019, eigene Berechnung

Das erwartete strukturelle Primärdefizit ist im Prognosezeitraum stabil, sodass die jährliche Veränderung in den beiden Szenarien nur zwischen -0,3 % und 0,2 % beträgt und die Fiskalpolitik weitgehend neutral ausgerichtet ist. Im No-Policy-Change-Szenario kommt es zu einer laufenden Konsolidierung, weil beispielsweise die Progression bei der Einkommensteuer zu einer Reduktion des Primärdefizits führt. Im Basisszenario kommt es unter anderem wegen der geplanten Steuerreform zu einer leicht expansiven Fiskalpolitik in den Jahren 2020 bis 2023.

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5.3 Schuldenstand

Die nachfolgende Grafik zeigt die längerfristige Entwicklung des Schuldenstands als Anteil am BIP und die Erklärungsfaktoren für die Veränderung dieser Schuldenquote.

Grafik 4: Entwicklung des Schuldenstands und Erklärungsfaktoren für die Veränderung der Schuldenquote

Die Schuldenquote fällt im Jahr 2023 sowohl im Basisszenario des Stabilitätsprogramms als auch im No-Policy-Change-Szenario kontinuierlich auf unter 60 %. Bei einem fast ausgeglichenen Maastricht-Saldo entspricht die Höhe der Zinsausgaben ungefähr dem Primärüberschuss, sodass sich diese beiden Erklärungsfaktoren für die Veränderung der Schuldenquote weitgehend ausgleichen. Der Rückgang der Schuldenquote lässt sich somit hauptsächlich durch den BIP-Effekt erklären, der eine Folge des positiven nominellen Wirtschaftswachstums ist.⁶ Vor allem im Jahr 2019 wird ein zusätzlicher Rückgang der Schuldenquote in Folge von Stock-Flow-Adjustments (SFA) erwartet.⁷

6 Ein gleich bleibender nomineller Schuldenstand entspricht einem geringeren Anteil am BIP, wenn dieses wächst.

7 Das Stock-Flow-Adjustment (SFA) weist den Unterschied zwischen dem Budgetdefizit und der Veränderung des Schuldenstandes in einem bestimmten Jahr aus. Beispiele für das SFA ergeben sich etwa aus einem nicht defizitwirksamen Rückgang der gesamtstaatlichen Verbindlichkeiten sowie aufgrund unterschiedlicher Periodenabgrenzungen bei Schulden und Defizit. Im Jänner 2019 gab es beispielsweise einen Sondereffekt iHv 1,23 Mrd. EUR wegen einer Rücküberweisung des Freistaat Bayern als Teil des HETA-Generalvergleichs, der den Schuldenstand nicht defizitwirksam reduziert.

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5.4 Einnahmen- und Ausgabenentwicklung

Die nachfolgende Grafik gibt einen Überblick über die Entwicklung der Staatsquoten, wobei zusätzlich zu den Planwerten 2019 bis 2023 gemäß Stabilitätsprogramm 2019 auch die Werte des im Stabilitätsprogramm enthaltenen No-Policy-Change-Szenarios angeführt werden.

Grafik 5: Entwicklung der Staatsquoten in den Jahren 2008 bis 2023

Gemäß der Planung im Stabilitätsprogramm 2019 soll es bis 2023 zu einem deutlichen Rückgang der Einnahmen- und Ausgabenquote um mehr als 2 %-Punkte kommen, wobei die Absenkung bei der Einnahmenquote aufgrund der derzeit kräftigen Einnahmenentwicklung (u.a. durch Beschäftigungswachstum und Progressionseffekt) zunächst etwas langsamer verläuft als bei der Ausgabenquote. Im No-Policy-Change-Szenario, in dem insbesondere die von der früheren Regierung geplanten Steuerreformmaßnahmen nicht enthalten sind, würde die Einnahmenquote deutlich schwächer absinken und im Jahr 2023 noch 47,5 % des BIP betragen. Die Steuer- und Abgabenquote (Indikator 2)⁸ soll bis 2023 auf 40,2 % des BIP zurückgehen, eine Projektion für die Steuer- und Abgabenquote im No-Policy-Change-Szenario ist im Stabilitätsprogramm nicht enthalten. Nachfolgend wird die im Stabilitätsprogramm geplante Einnahmen- und Ausgabenentwicklung im Detail dargestellt.

8 Der breiter gefasste Indikator 4 betrug im Jahr 2018 42,8 % des BIP. Im Gegensatz zu Indikator 2 beinhaltet Indikator 4, der meist für Vergleiche auf EU-Ebene herangezogen wird, auch unterstellte Pensionsversicherungsbeiträge der BeamtInnen. Der Unterschied zwischen den beiden Indikatoren lag zuletzt bei rd. 0,6 % des BIP und weist eine leicht rückläufige Tendenz auf.

(18)

5.4.1 Entwicklung der gesamtstaatlichen Einnahmen

Auf gesamtstaatlicher Ebene wurden im Jahr 2018 Einnahmen iHv 187,6 Mrd. EUR bzw.

48,6 % des BIP erzielt. Bis zum Jahr 2023 weist das Stabilitätsprogramm einen Anstieg der Einnahmen auf 211,8 Mrd. EUR aus, in Relation zur prognostizierten Entwicklung des nominellen BIP würde dies zu einem Rückgang der Staatseinnahmenquote auf 46,3 % führen.

Im No-Policy-Change-Szenario, in dem insbesondere die von der früheren Regierung geplante Steuerreform nicht eingerechnet ist, wären die Einnahmen im Jahr 2023 um 5,5 Mrd. EUR bzw. 1,2 % des BIP höher. Etwa 88 % der gesamtstaatlichen Einnahmen entfallen auf Steuern und Sozialbeiträge, knapp 9 % sind auf Produktionserlöse zurückzuführen. Die verbleibenden Einnahmen stammen aus Vermögenseinkommen, Einnahmen aus Vermögenstransfers und sonstigen laufenden Transfers. Grundsätzlich ist die Einnahmenentwicklung sehr eng an die konjunkturelle Entwicklung geknüpft, sie wird jedoch auch maßgeblich von diskretionären Maßnahmen beeinflusst. Aufgrund des hohen Aggregationsniveaus bei der Darstellung der im Stabilitätsprogramm ausgewiesenen Einnahmenentwicklung bleiben viele Details offen.

Beispielsweise bleibt unklar, wie sich die Steuereinnahmen auf die einzelnen Abgabenarten aufteilen, weil die Steuereinnahmen nur anhand von zwei Kategorien (Produktions- und Importabgaben und Einkommens- und Vermögenssteuern) ausgewiesen werden.⁹ Auch in die übrigen Einnahmekategorien fließen teils sehr unterschiedliche Komponenten ein.

Tabelle 4: Staatseinnahmen in Mrd. EUR und in % des BIP

9 Nur die Stiftungseingangssteuer und die Abgeltungssteuern aus internationalen Abkommen werden unter den Vermögenstransfers verbucht.

2018 2019 2020 2021 2022 2023 2014 - 2018 2019 - 2023

Einnahmen

Produktions- und Importabgaben 53,4 54,9 56,4 57,8 59,3 60,8 2,6% 2,6%

Vermögenseinkommen 3,1 3,2 3,2 3,1 3,2 3,1 -3,2% 0,0%

Einkommen- und Vermögensteuern 52,2 54,1 56,1 56,9 57,3 58,5 3,7% 2,3%

Sozialbeiträge 58,8 60,6 61,4 63,0 64,8 66,6 3,7% 2,5%

Vermögenstransfers 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 -11,8% 0,0%

Sonstige 19,6 20,1 20,6 21,2 21,8 22,4 3,2% 2,7%

Gesamtstaatliche Einnahmen 187,6 193,4 198,3 202,5 206,9 211,8 3,1% 2,5%

Ø jährliche Wachstumsrate in Mrd. EUR

2018 2019 2020 2021 2022 2023 2013 - 2018 2018 - 2023

Einnahmen

Produktions- und Importabgaben 13,8 13,7 13,6 13,4 13,4 13,3 -0,7 -0,6

Vermögenseinkommen 0,8 0,8 0,8 0,7 0,7 0,7 -0,3 -0,1

Einkommen- und Vermögensteuern 13,5 13,5 13,5 13,2 12,9 12,8 0,1 -0,7

Sozialbeiträge 15,2 15,1 14,8 14,7 14,6 14,5 0,1 -0,7

Vermögenstransfers 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 -0,2 0,0

Sonstige 5,1 5,0 5,0 4,9 4,9 4,9 -0,1 -0,2

Gesamtstaatliche Einnahmen 48,6 48,3 47,7 47,1 46,6 46,3 -1,1 -2,3

Veränderung in %-Punkten in % des BIP

(19)

Die Einnahmen aus Produktions- und Importabgaben sollen gemäß Planung des BMF im Zeitraum zwischen 2018 und 2023 von 53,4 Mrd. EUR (13,8 % des BIP) auf 60,8 Mrd. EUR (13,3 % des BIP) ansteigen, in Relation zum BIP ergibt sich demnach ein Rückgang um 0,5 %-Punkte. In dieser Kategorie werden sämtliche Gütersteuern (z.B. Umsatzsteuer, Mineralölsteuer) und sonstige Produktionsabgaben (z.B. FLAF-Beitrag, Stabilitätsabgabe) verbucht. Im Jahr 2019 wirkt sich die seit November 2018 gültige Senkung der Umsatzsteuer auf Übernachtungen dämpfend auf die Einnahmenentwicklung aus, während vom Start des Familienbonus positive Impulse für das Umsatzsteueraufkommen zu erwarten sind. Im Jahr 2021 kommt es aufgrund des Auslaufens des Sonderbeitrags zur Stabilitätsabgabe, der aufgrund der Periodenabgrenzung der VGR in den Jahren 2017 bis 2020 mit Einzahlungen iHv jeweils 250 Mio. EUR eingebucht wird, zu einem geringeren Einnahmenwachstum in dieser Kategorie. Noch nicht beschlossene Maßnahmen, die in der Planung des Stabilitätsprogramms bereits enthalten sind, dürften insbesondere die von der früheren Regierung ab 2020 geplanten Anpassungen im Umweltbereich (z.B. ermäßigter Steuersatz für elektronische Druckwerke, Vorsteuerabzug für E-Bikes) und die Maßnahmen des Digitalsteuergesetzes, die insbesondere ab 2021 zu Mehreinnahmen geführt hätten, umfassen. Eine Selbstfinanzierung der geplanten Steuerreform, etwa über ein erhöhtes Umsatzsteueraufkommen, dürfte nicht angenommen worden sein.

Vermögenseinkommen stellen mit 3,1 Mrd. EUR (0,8 % des BIP) im Jahr 2018 eine vergleichsweise kleine Einnahmenquelle dar. Dieser Wert soll bis 2023 relativ konstant bleiben, in Relation zum BIP kommt es damit zu einem leichten Rückgang auf 0,7 %. In dieser Kategorie werden sämtliche Zinseinnahmen der dem Sektor Staat zugeordneten Einheiten erfasst (z.B. erhaltene Zinsen auf Wohnbaudarlehen, Zinseinnahmen aus Darlehen im Rahmen der europäischen Hilfsprogramme). Auch Dividendenausschüttungen und Gewinnentnahmen von Unternehmen, an denen der Sektor Staat Anteile hält bzw.

Alleineigentümer ist (z.B. Verbund, OeNB), sowie Pachteinkommen werden zu dieser Kategorie hinzugezählt. Das niedrige Zinsniveau wirkt auf diese Kategorie grundsätzlich dämpfend, die Entwicklung der Dividendenzahlungen ist jedoch nur schwer prognostizierbar.

Bei den Einkommen- und Vermögensteuern, die im Jahr 2018 rd. 52,2 Mrd. EUR (13,5 % des BIP) ausmachten und sich zuletzt sehr kräftig entwickelten, geht das BMF für die Jahre bis 2023 von einem vergleichsweise verhaltenen Wachstum iHv durchschnittlich 2,3 % pro Jahr aus (2014 bis 2018: +3,7 %). In dieser Kategorie werden vor allem die Steuern auf Einkommen, Gewinne und Kapitalerträge erfasst (z.B. Lohn- und Einkommensteuer,

(20)

Körperschaftsteuer, Kapitalertragsteuern).¹⁰ In den Jahren 2019 und 2020 wirkt der Familienbonus dämpfend auf die Einkommensteuerentwicklung. Ab 2021 sind in der Planung des BMF insbesondere die Auswirkungen der im Stabilitätsprogramm vorgesehenen Steuer- und Abgabenreform sichtbar, eine nähere Aufschlüsselung und Quantifizierung der einzelnen geplanten Maßnahmen ist dem Stabilitätsprogramm jedoch nicht zu entnehmen. Das im Stabilitätsprogramm berücksichtigte Volumen der Steuerentlastung dürfte jedenfalls deutlich unter jenem liegen, das im Ministerratsvortrag vom 1. Mai 2019 angenommen wurde (8,3 Mrd. EUR pro Jahr ab 2022 inkl. bereits in Kraft getretener Maßnahmen).

Die Sozialbeiträge stellten im Jahr 2018 mit 58,8 Mrd. EUR (15,2 % des BIP) die größte Einnahmekategorie dar. Die Einnahmen setzen sich aus den Dienstnehmer- und Dienstgeberbeiträgen zur Sozialversicherung sowie aus den unterstellten Pensions- versicherungsbeiträgen der BeamtInnen zusammen. Bis 2023 wird im Stabilitätsprogramm ein durchschnittlicher jährlicher Anstieg um 2,5 % auf 66,6 Mrd. EUR (14,5 % des BIP) erwartet, die Entwicklung bleibt damit deutlich hinter der Bruttolohn- und Gehaltsumme (+3,2 %) zurück.

Neben bereits beschlossenen Maßnahmen (z.B. Senkung des AUVA-Beitrags ab 2019, Senkung des Arbeitslosenbeitrags für niedrige Einkommen ab Juli 2018) wirkt sich insbesondere die im Stabilitätsprogramm 2019 eingeplante Senkung der Kranken- versicherungsbeiträge für niedrige Einkommen ab 2020 dämpfend auf die Entwicklung der Sozialbeiträge aus. Im No-Policy-Change-Szenario liegt das durchschnittliche Wachstum im Zeitraum 2018 bis 2023 bei 2,9 %, laut Stabilitätsprogramm würde es hier zu Mehreinnahmen um 0,95 Mrd. EUR ab 2020 bzw. um 1,2 Mrd. EUR ab 2021 kommen.

Bei den Vermögenstransfers, die 2018 rd. 0,5 Mrd. EUR (0,1 % des BIP) ausmachten und unter anderem Investitionszuschüsse der EU und vermögenswirksame Steuern (Stiftungseingangssteuer, Abgeltungssteuer aus internationalen Abkommen) umfassen, werden im Stabilitätsprogramm keine wesentlichen Veränderungen gegenüber dem Jahr 2018 erwartet.

10Auch der Anteil der Haushalte an der motorbezogenen Versicherungssteuer und an den ORF-Programmentgelten wird hier verbucht. Der Anteil der Unternehmen an diesen Abgabenarten wird unter den Produktions- und Importabgaben ausgewiesen.

(21)

Die Kategorie Sonstige (2018: 19,6 Mrd. EUR bzw. 5,1 % des BIP) fasst die Einnahmen aus Produktionserlösen¹¹ und aus sonstigen Transfers (z.B. Geldstrafen, Gerichtsgebühren) zusammen, wobei die Produktionserlöse über 80 % des Aufkommens in dieser Kategorie ausmachen. Für die Jahre bis 2023 wird im Stabilitätsprogramm von einem etwas hinter dem nominellen BIP zurückbleibenden Wachstum ausgegangen, sodass die Einnahmen in dieser Kategorie auf 4,9 % des BIP zurückgehen.

5.4.2 Entwicklung der gesamtstaatlichen Ausgaben

Die Ausgaben auf gesamtstaatlicher Ebene betrugen im Jahr 2018 rd. 187,2 Mrd. EUR bzw.

48,5 % des BIP. Das BMF geht im Stabilitätsprogramm 2019 von einem Anstieg der Staatsausgaben auf 211,7 Mrd. EUR aus, in Relation zum BIP würde dies einen Rückgang auf 46,3 % des BIP bedeuten. Laut Stabilitätsprogramm soll eine Ausgabenreduktion vor allem durch Einsparungen in der Bundesverwaltung in Form einer Ausgabenkürzung um 1 % über alle Ministerien sowie über Einsparungen bei den Beteiligungen, beim Insolvenz-Entgelt-Fonds und bei der Versicherungsanstalt öffentlich Bediensteter erreicht werden. Dies dürfte der wesentliche Faktor für die im No-Policy-Change-Szenario im Jahr 2023 um 1,4 Mrd. EUR bzw. 0,3 % des BIP höher angenommenen Ausgaben sein, wobei sich diese Einsparungen relativ gleichmäßig auf mehrere Kategorien verteilen. Insgesamt bleiben die Angaben zu den vorgesehenen ausgabenseitigen Einsparungen sehr vage. Auch die EK sieht in ihrer Stellungnahme zum Stabilitätsprogramm vom 5. Juni 2019 in diesem Zusammenhang einige Unsicherheiten.¹²

Rund 45 % der Staatsausgaben werden im Bereich der Sozialleistungen getätigt. Eine getrennte Darstellung von monetären Sozialleistungen (über 80 % der gesamten Sozialleistungen) und sozialen Sachleistungen ist im Stabilitätsprogramm 2019 nicht enthalten. Weitere größere Ausgabenkategorien sind die Arbeitnehmerentgelte (21 % der Staatsausgaben) und die Vorleistungen (13 % der Staatsausgaben). Die verbleibenden Ausgaben entfallen auf Bruttoinvestitionen, Zinszahlungen und sonstige Ausgaben sowie zu etwa 3,1 % auf Subventionen und zu 1,5 % auf Vermögenstransfers¹³. Allgemein wird die Analyse der im Stabilitätsprogramm ausgewiesenen Ausgabenentwicklung durch das hohe

11 In dieser Kategorie werden die Einnahmen aus Marktproduktion (v.a. Umsatzerlöse der BIG und der Landesimmobiliengesellschaften), unterstellte Einnahmen aus Nichtmarktproduktion für die Eigenverwendung (z.B. unterstellte Forschungsinvestition der Universitäten) und sonstige Produktionserlöse aus Nichtmarktproduktion (z.B. Erlöse der ÖBB) erfasst.

12 EK: Assessment of the 2019 Stability Programme for Austria

13 Die beiden letztgenannten Kategorien werden üblicherweise für einen internationalen Vergleich von Unternehmensförderungen auf VGR-Basis herangezogen.

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Aggregationsniveau und die nicht enthaltene Differenzierung zwischen den einzelnen Teilsektoren erschwert.

Tabelle 5: Staatsausgaben in Mrd. EUR und in % des BIP

Die öffentlichen Ausgaben für Vorleistungen¹⁴ betrugen im Jahr 2018 rd. 23,5 Mrd. EUR (6,1 % des BIP). Bis 2023 sieht das Stabilitätsprogramm einen Anstieg um durchschnittlich 2,2 % pro Jahr auf 26,1 Mrd. EUR vor, in Relation zum BIP bedeutet dies einen Rückgang um 0,4 %-Punkte. Gegenüber dem No-Policy-Change-Szenario rechnet das BMF bei den Vorleistungen für 2020 Einsparungen iHv 0,1 Mrd. EUR und ab 2021 Einsparungen iHv 0,2 Mrd. EUR ein. Zu den typischen Ausgaben in diesem Bereich zählen Werkleistungen, Mieten, Instandhaltung von Gebäuden und Fahrzeugen, Lizenzgebühren (Software), Energiekosten, geringwertige Wirtschaftsgüter etc.

Im Jahr 2018 tätigte der öffentlichen Sektor Ausgaben für Arbeitnehmerentgelte iHv 40,1 Mrd. EUR (10,4 % des BIP), die bis 2023 auf 45,0 Mrd. EUR ansteigen sollen. Auch in dieser Kategorie soll das durchschnittliche Wachstum mit 2,3 % pro Jahr hinter dem Anstieg des nominellen BIP (3,5 % jährlich) zurückbleiben, gegenüber dem BIP kommt es daher zu einem Rückgang um 0,6 %-Punkte. Die Arbeitnehmerentgelte umfassen sämtliche Geld- und Sachleistungen, die der Staat an die öffentlichen Bediensteten für deren Arbeitsleistung

14 Vorleistungen messen den Wert der im Produktionsprozess verbrauchten Waren und Dienstleistungen.

2018 2019 2020 2021 2022 2023 2014 - 2018 2019 - 2023

Ausgabenkategorie

Vorleistungen 23,5 24,0 24,6 25,0 25,6 26,1 2,2% 2,2%

Arbeitnehmerentgelt 40,1 41,5 42,3 43,2 44,2 45,0 3,0% 2,3%

Subventionen 5,8 6,0 6,2 6,0 6,2 6,4 5,9% 2,0%

Tatsächlich geleistete Zinszahlungen 6,4 6,0 5,8 5,5 5,1 4,9 -5,3% -5,3%

Sozialleistungen 84,3 86,8 89,7 92,7 96,0 99,1 2,6% 3,3%

Vermögenstransfers 2,8 2,9 3,1 3,0 3,1 3,1 -9,0% 1,7%

Bruttoinvestitionen 11,5 11,8 12,6 13,0 13,3 13,4 3,1% 3,1%

Sonstige 12,8 13,0 13,2 13,3 13,3 13,6 4,4% 1,3%

Gesamtstaatliche Ausgaben 187,2 192,1 197,4 201,7 206,7 211,7 2,3% 2,5%

in Mrd. EUR Ø jährliche Wachstumsrate

2018 2019 2020 2021 2022 2023 2013 - 2018 2018 - 2023

Ausgabenkategorie

Vorleistungen 6,1 6,0 5,9 5,8 5,8 5,7 -0,4 -0,4

Arbeitnehmerentgelt 10,4 10,4 10,2 10,1 10,0 9,8 -0,3 -0,6

Subventionen 1,5 1,5 1,5 1,4 1,4 1,4 0,2 -0,1

Tatsächlich geleistete Zinszahlungen 1,7 1,5 1,4 1,3 1,2 1,1 -0,9 -0,6

Sozialleistungen 21,8 21,7 21,6 21,6 21,6 21,7 -1,0 -0,2

Vermögenstransfers 0,7 0,7 0,8 0,7 0,7 0,7 -0,7 -0,1

Bruttoinvestitionen 3,0 2,9 3,0 3,0 3,0 2,9 -0,1 0,0

Sonstige 3,3 3,3 3,2 3,1 3,0 3,0 0,1 -0,3

Gesamtstaatliche Ausgaben 48,5 47,9 47,5 46,9 46,6 46,3 -3,2 -2,2

in % des BIP Veränderung in %-Punkten

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bezahlt.¹⁵ Die wesentlichen Faktoren, die die Ausgabenentwicklung beeinflussen, sind die zukünftige Planstellenentwicklung sowie die Lohnabschlüsse im öffentlichen Sektor, die wiederum eng an die Inflationsentwicklung geknüpft sind. Gegenüber dem No-Policy-Change-Szenario sieht das Stabilitätsprogramm in diesem Bereich ab 2020 Einsparungen iHv 0,15 Mrd. EUR vor, die bis 2023 auf 0,3 Mrd. EUR pro Jahr ansteigen.

Die gesamtstaatlichen Ausgaben für Subventionen betrugen im Jahr 2018 rd. 5,8 Mrd. EUR (1,5 % des BIP). Bis 2023 sollen die Ausgaben in diesem Bereich auf 6,4 Mrd. EUR (1,4 % des BIP) ansteigen. Das entspricht einem durchschnittlichen Zuwachs von 2,0 % pro Jahr, die Dynamik schwächt sich damit gegenüber dem Zeitraum 2013 bis 2018, in dem der durchschnittliche jährliche Anstieg noch bei 5,9 % lag, deutlich ab. Gegenüber dem No-Policy-Change-Szenario sieht das Stabilitätsprogramm hier ab 2021 Einsparungen iHv 0,2 Mrd. EUR pro Jahr vor. Subventionen sind im Wesentlichen laufende Zahlungen ohne Gegenleistung. Ein großer Teil davon entfällt auf den Bundessektor, vor allem auf Wirtschafts- und Arbeitsmarktförderungen, Land- und Forstwirtschaft, Angewandte Forschung und Altenbetreuung.

Die Ausgaben für zu leistende Zinszahlungen sind derzeit aufgrund des sehr günstigen Zinsumfelds stark rückläufig. Im Jahr 2018 betrugen die gesamtstaatlichen Zinsausgaben 6,4 Mrd. EUR (1,7 % des BIP), bis zum Jahr 2023 ist im Stabilitätsprogramm ein Rückgang auf 4,9 Mrd. EUR bzw. 1,1 % des BIP vorgesehen.¹⁶ Das WIFO erwartet in der dem Stabilitätsprogramm zugrunde gelegten Prognose einen schrittweisen Anstieg der kurzfristigen Zinsen von -0,3 % im Jahr 2018 auf 1,6 % im Jahr 2023 und der langfristigen Zinsen (10-jährige Laufzeit) von 0,7 % im Jahr 2018 auf 2,7 % im Jahr 2023.¹⁷ Aufgrund der längeren Laufzeiten der Staatsschulden¹⁸ wirken sich Zinserhöhungen jedoch erst verzögert vollumfänglich auf die öffentlichen Zinsausgaben aus, wenn niedriger verzinste Anleihen auslaufen und neu finanziert werden müssen. Auch die geplanten Budgetüberschüsse und der Rückgang des Schuldenstands dämpfen die Entwicklung der Zinsausgaben. Die nachfolgende Grafik zeigt die längerfristige Entwicklung der gesamtstaatlichen Zinsausgaben in Nominalwerten und in % des BIP. Im Jahr 2009 betrugen die Zinsausgaben demnach noch

15 Diese setzen sich aus den Teilkomponenten Bruttolöhne- und Gehälter, tatsächliche Sozialbeiträge der Arbeitgeber und unterstellte Pensionsversicherungsbeiträge für die Beamtinnen und Beamten zusammen.

16 Im No-Policy-Change-Szenario wird vom BMF trotz der deutlich höheren Budgetüberschüsse mit keinen zusätzlichen Zinseinsparungen gerechnet.

17 Die aktuelle Zinsstrukturkurve und die weiterhin expansiven Signale in der Kommunikation der EZB deuten darauf hin, dass der Zinsanstieg schwächer ausfallen könnte, als in der WIFO-Prognose angenommen.

18 Die durchschnittliche Restlaufzeit der Finanzschuld des Bundes lag im Jahr 2018 bei 10 Jahren.

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9,1 Mrd. EUR, bis 2023 soll sich dieser Wert nahezu halbieren. In Relation zum BIP werden die Zinsausgaben laut Planung im Stabilitätsprogramm 2019 im Jahr 2023 sogar nur noch ein Drittel des Wertes von 2009 ausmachen. Insgesamt verdeutlicht diese Entwicklung den wesentlichen Konsolidierungsbeitrag der aufgrund des günstigen Zinsumfelds stark gesunkenen Zinsausgaben.

Grafik 6: Öffentliche Zinsausgaben 2001 bis 2023

Für Sozialleistungen (monetäre Sozialleistungen, soziale Sachleistungen) wurden im Jahr 2018 Ausgaben iHv 84,3 Mrd. EUR (21,8 % des BIP) getätigt, sie stellen damit die mit Abstand größte öffentliche Ausgabenkategorie dar. Die Ausgaben in diesem Bereich sollen bis 2023 auf 99,1 Mrd. EUR ansteigen. Dies entspricht einem durchschnittlichen jährlichen Wachstum von 3,3 %. Damit kommt es zu einer Erhöhung der Dynamik gegenüber dem Zeitraum 2013 bis 2018 (durchschnittlicher Anstieg: 2,6 % p.a.). Über 80 % der Sozialleistungen betreffen monetäre Sozialleistungen, ein wesentlicher Teil entfällt dabei auf Geldleistungen der Sozialversicherung, insbesondere auf Pensionszahlungen. Weitere größere Positionen sind die Familienleistungen, das Arbeitslosengeld, die Notstandshilfe, Pflegegeldzahlungen sowie Geldleistungen im Rahmen der bedarfsorientierten Mindestsicherung (künftig Sozialhilfe). Neben den monetären Sozialleistungen sind in dieser Kategorie auch die von Marktproduzenten erbrachten sozialen Sachleistungen (v.a. Ausgaben für Medikamente, Heilbehelfe und niedergelassene Arztpraxen) enthalten, die zu einem

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großen Teil auf die Sozialversicherungsträger entfallen.¹⁹ Das Stabilitätsprogramm sieht bei den Sozialleistungen gegenüber dem No-Policy-Change-Szenario zunächst geringfügige höhere Ausgaben und für 2023 Einsparungen iHv über 0,2 Mrd. EUR pro Jahr vor, wobei unklar ist, in welchem Bereich diese Einsparungen geplant sind. Allgemein werden einige größere Positionen bei den Auszahlungen für Sozialleistungen stark von der demografischen Entwicklung beeinflusst, die in den kommenden Jahren einen deutlichen Anstieg der Pensionsausgaben bewirken wird.²⁰ Bei einem Beschluss einzelner Maßnahmen, die noch nicht im Stabilitätsprogramm enthalten sein dürften (z.B. Anpassung des Pflegegelds an die Inflation) und für deren Behandlung zuletzt Fristsetzungsanträge beschlossen wurden, würde es zu einem weiteren Anstieg der Ausgaben für Sozialleistungen kommen.

Im Jahr 2018 betrugen die Ausgaben für Vermögenstransfers 2,8 Mrd. EUR (0,7 % des BIP).

Bis 2023 wird hier ein Anstieg auf 3,1 Mrd. EUR erwartet, im Verhältnis zum BIP sollen die Ausgaben damit weitgehend konstant bleiben. Im Stabilitätsprogramm 2019 sind hier gegenüber dem No-Policy-Change-Szenario ab 2021 jährliche Einsparungen iHv 0,2 Mrd. EUR vorgesehen, die ab 2023 auf 0,3 Mrd. EUR anwachsen sollen. In diese Kategorie fallen beispielsweise die Investitionszuschüsse für die Siedlungswasserwirtschaft, die Thermische Sanierung und den Hochwasserschutz. Größere Vermögenstransfers wurden in den vergangenen Jahren insbesondere auch im Zuge der Banken- und Finanzmarktstabilisierungspakete verbucht.

Für die Bruttoinvestitionen wird im Stabilitätsprogramm ein Anstieg um durchschnittlich 3,1 % pro Jahr, von 11,5 Mrd. EUR im Jahr 2018 auf 13,4 Mrd. EUR im Jahr 2023 geplant, in Relation zum BIP bedeutet dies einen leichten Rückgang von 3,0 % auf 2,9 % des BIP.

Gegenüber dem No-Policy-Change-Szenario sieht das Stabilitätsprogramm in den Jahren 2020 und 2021 zusätzliche Investitionen iHv 110 Mio. EUR bzw. 60 Mio. EUR vor. Die Bruttoinvestitionen umfassen den Erwerb (abzüglich der Veräußerungen) von Anlagegütern zuzüglich gewisser Werterhöhungen an nichtproduzierten Vermögensgütern. Etwa die Hälfte entfällt auf den Bundessektor, vor allem auf die Bereiche Forschung und Verkehr (z.B. Schienenverkehr). Auch der Gemeindesektor tätigt erhebliche Bruttoanlageinvestition (v.a. für Verkehr, Bildung).

19 Auf Länder- und Gemeindeebene wirken sich vor allem Ausgaben aus der Grundversorgung sowie für den Pflegebereich auf diese Ausgabenkategorie aus.

20 Bis 2023 wird die Zahl der über 65-Jährigen laut Hauptvariante der Bevölkerungsprognose 2018 der Statistik Austria von 1,66 Mio. Personen im Jahr 2018 auf 1,81 Mio. Personen ansteigen.

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Die Sonstigen Ausgaben betrugen im Jahr 2018 rd. 12,8 Mrd. EUR und sollen bis 2023 auf 13,6 Mrd. EUR ansteigen, damit fallen sie in Relation zum BIP von 3,3 % auf 3,0 % des BIP.

Diese Kategorie umfasst insbesondere die Sonstigen laufenden Transfers (z.B. EU-Beitrag) und zu leistende Produktions- und Importabgaben (vom öffentlichen Sektor geleistete Dienstgeberbeiträge zum FLAF). Gegenüber dem No-Policy-Change-Szenario sieht das Stabilitätsprogramm in dieser Kategorie Einsparungen in den Jahren 2021 (0,1 Mrd. EUR), 2022 (0,3 Mrd. EUR) und 2023 (0,2 Mrd. EUR) vor.

6 Einhaltung der Fiskalregeln

Der im gesamten Prognosezeitraum zumindest ausgeglichene Maastricht-Saldo erfüllt die 3 %-Defizitobergrenze klar. Österreich befindet sich derzeit im präventiven Arm des Stabilitäts- und Wachstumspakts (SWP), dessen zentrales Element das mittelfristige Haushaltsziel – MTO bildet. Das MTO wird in Form eines Zielwerts für den gegenüber dem Maastricht-Saldo um Konjunktureffekte und Einmalmaßnahmen bereinigten strukturellen Budgetsaldo definiert. Das strukturelle Defizit soll 0,5 % des BIP nicht überschreiten. Das MTO wird sowohl in der Prognose des BMF als auch in der FISK-Prognose im Prognosezeitraum erreicht.

Das Erreichen des MTO hat zur Folge, dass selbst eine erhebliche Abweichung im Rahmen der Ausgabenregel zu keiner Frühwarnung der EK führen würde. Die Obergrenze für den jährlichen Zuwachs der adaptierten nominellen Staatsausgaben²¹ wird auf Basis der Potenzialwachstumsraten unter Berücksichtigung von Ab- und Zuschlägen, die von der Unter- bzw. Übererfüllung des MTO im Vorjahr abhängen, ermittelt. Laut EK liegt die Obergrenze im Jahr 2018 bei 3,3 %, 2019 bei 2,9 % und 2020 bei 4,4 %. Der Fiskalrat geht im Bericht über die Einhaltung der Fiskalregeln vom Mai 2019 davon aus, dass die Obergrenze für das Jahr 2019 wegen der Erfüllung des MTO im Jahr 2018 voraussichtlich noch gelockert wird. Im Jahr 2018 lag das Ausgabenwachstum bei 3,7 %, sodass sich nur eine geringfügige Überschreitung der Obergrenze ergibt. Im Jahr 2019 prognostiziert das Stabilitätsprogramm 2019 ein Ausgabenwachstum iHv 3,7 %, welches nach der erwarteten Lockerung der Ausgabenobergrenze ebenfalls keine erhebliche Verfehlung darstellen würde. Für die Jahre 2020 bis 2023 wird eine vollständige Erfüllung der Ausgabenregel prognostiziert.

21 Dieser enthält keine Zinszahlungen, zyklische Ausgaben für Arbeitslose und Einmalmaßnahmen. Neben Ausgabenzuwächsen wird er aber auch durch diskretionäre Mindereinnahmen infolge des Familienbonus oder der geplanten Steuerreform erhöht.

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Die Staatsschuldenquote, welche derzeit die Obergrenze von 60 % überschreitet, muss für eine Einhaltung der Fiskalregeln hinreichend rückläufig sein.²² Der Verschuldungspfad gemäß Stabilitätsprogramm entspricht dieser Regel klar und würde 2023 sogar erstmals seit dem österreichischen EU-Beitritt unter 60 % fallen.

7 Das Stabilitätsprogramm als Grundlage einer mittelfristigen budgetpolitischen Strategiedebatte

Das vorliegende Stabilitätsprogramm wurde auf Basis der Vorgaben zur Struktur und zu den Liefertabellen im sogenannten Code of Conduct der EK erstellt und erfüllt diesen mit wenigen Ausnahmen. Aus Sicht des Budgetdienstes ist das Stabilitätsprogramm 2019 auf die Anforderung der EU, die Einhaltung der Fiskalregeln glaubhaft darzulegen, ausgerichtet. Für eine fundierte inhaltliche nationale Debatte der mittelfristigen budgetpolitischen Strategie bestehen jedoch insbesondere folgende Einschränkungen:

 Das Stabilitätsprogramm wird auf Basis der VGR-Daten erstellt und enthält keine Überleitungstabellen in eine mittelfristige Finanzplanung und Haushaltsstruktur des Bundes im administrativen Haushalt.

 Das Stabilitätsprogramm hat eine gesamtstaatliche Perspektive im Fokus und enthält mit Ausnahme des Maastricht-Saldos keine Aufschlüsselung auf die einzelnen Gebietskörperschaften.

 Die hohe Aggregatsebene und die fehlende funktionale Gliederung für die mittelfristige Entwicklung der Staatsausgaben im Stabilitätsprogramm bietet keine ausreichende Grundlage für eine Diskussion der Strategien, Zielsetzungen und der künftigen zentralen Vorhaben und Budgetschwerpunkte der Bundesregierung in den wesentlichen Politikfeldern.

 Auch die Staatseinnahmen sind im Stabilitätsprogramm nur auf sehr hohen Aggregatsebenen (VGR-Hauptkomponenten) verfügbar.

22 Der Abstand zu 60 % muss um durchschnittlich 5 % pro Jahr verringert werden.

(28)

 Das Stabilitätsprogramm enthält keine Maßnahmentabelle (Darstellung der geplanten diskretionären Maßnahmen und ihrer finanziellen Auswirkungen) und die Maßnahmentabelle im Nationalen Reformprogramm trifft oft nur qualitative Aussagen oder Kostenangaben zu einem mehrjährigen Gesamtprogramm.

 Eine Aufgliederung nach der funktionalen Gliederung der öffentlichen Ausgaben (COFOG-Klassifikation) liegt nur für abgeschlossene Jahre (bis 2018) vor.

 Personalplanung und Wirkungsinformationen gemäß dem Budgetgrundsatz der Wirkungsorientierung sind kein Inhalt des Stabilitätsprogramms.

Bei einer gemeinsamen Vorlage des Bundesfinanzrahmengesetzes und des Bundesfinanzgesetzes im Herbst ist aus Sicht des Budgetdienstes für eine fundierte Debatte der budgetpolitischen Strategien im Frühjahr, zusätzlich zu den auf die EU-Erfordernisse abstellenden Stabilitäts- und Nationalen Reformprogrammen, eine ausreichend erläuterte mittelfristige Finanzplanung des administrativen Haushalts des Bundes auf Makroebene erforderlich. Ein solches nationales Planungsdokument sollte im Bundeshaushaltsrecht verankert werden, um auch künftig einen zweistufigen Budgetprozess und eine zeitnahe Information des Parlaments und der Öffentlichkeit über die haushaltspolitischen Ziele und die maßgeblichen budgetären Rahmenbedingungen sicherzustellen.