Österreichisches Stabilitätsprogramm
Fortschreibung für die Jahre 2016 bis 2021
(III-385 d.B.)
Inhaltsverzeichnis
1 Zusammenfassung ... 5
2 Grundlagen und Inhalt des Österreichischen Stabilitätsprogramms 2016 bis 2021 ... 7
3 Volkswirtschaftliche Rahmenbedingungen ...10
3.1 Mittelfristige Konjunkturprognose ...10
3.2 Alternativszenarien und Folgen für die Fiskalpolitik ...12
4 Entwicklung der Eckwerte im Österreichischen Stabilitätsprogramm 2016 bis 2021 ...14
4.1 Maastricht Notifikation März 2017 ...14
4.2 Eckwerte des Österreichischen Stabilitätsprogramms 2016 bis 2021 ...16
4.3 Defizit- und Schuldenentwicklung ...18
5 Ausrichtung und Struktur der Fiskalpolitik bis 2021 ...21
5.1 Ausrichtung der Fiskalpolitik und Entwicklung der Staatsquoten ...21
5.2 Gesamtstaatliche Ausgabenentwicklung ...24
5.3 Gesamtstaatliche Einnahmenentwicklung ...29
6 Einhaltung europäischer und nationaler Fiskalregeln ...33
6.1 Europäische Fiskalregeln ...33
6.2 Flüchtlingskosten und Terrorismusbekämpfung ...35
6.3 Österreichischer Stabilitätspakt 2012 ...38
7 Haushaltsplanung des Bundes ...39
7.1 Ausgangslage ...39
7.2 Budgetvollzug 2016 ...40
7.3 Bundesvoranschlag und Budgetvollzug 2017 ...41
7.4 Mittelfristige Perspektive...45
7.5 Update Regierungsprogramm 2017/2018 ...46
Annex ...50
Abkürzungsverzeichnis
BFG Bundesfinanzgesetz
BFRG Bundesfinanzrahmengesetz
BHG Bundeshaushaltsgesetz
BIP Bruttoinlandsprodukt
BMF Bundesministerium für Finanzen
BRA Bundesrechnungsabschluss
BVA Bundesvoranschlag
EFSF Europäische Finanzstabilisierungsfazilität
EK Europäische Kommission
ESVG Europäisches System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen
EU Europäische Union
FLAF Familienlastenausgleichsfonds
HETA HETA Asset Resolution AG
IHS Institut für höhere Studien
iHv in Höhe von
IWF Internationaler Währungsfonds
Mio. Millionen
Mrd. Milliarden
MTO Medium-Term Objective (mittelfristiges Haushaltsziel)
OeNB Österreichische Nationalbank
ÖStP 2012 Österreichische Stabilitätspakt 2012
rd. rund
RV Regierungsvorlage
Stabilitätsprogramm 2017 Österreichisches Stabilitätsprogramm 2016 bis 2021
SWP Stabilitäts- und Wachstumspakt
UG Untergliederung
WIFO Österreichisches Institut für Wirtschaftsforschung
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Volkswirtschaftliche Rahmenbedingungen ...10
Tabelle 2: Entwicklung der für budgetäre Entwicklungen besonders relevanten volkswirtschaftlichen Kennzahlen ...13
Tabelle 3: Überleitung vom Nettofinanzierungssaldo 2016 zum Maastricht-Saldo des Gesamtstaats 2016 ...15
Tabelle 4: Eckwerte des Stabilitätsprogramms in % des BIP und in Mrd. EUR ...16
Tabelle 5: Gesamtstaatliche Ausgaben ...25
Tabelle 6: Gesamtstaatliche Einnahmen ...30
Tabelle 7: Struktureller Budgetsaldo und Öffentliche Verschuldung ...34
Tabelle 8: Flüchtlinge – Auswirkungen auf den Haushaltssaldo – Aufschlüsselung nach VGR-Kategorien ...35
Tabelle 9: Flüchtlinge – Auswirkungen auf den Haushaltssaldo – Aufschlüsselung nach Funktionskategorien ...37
Tabelle 10: Terrorismusbekämpfung – Auswirkungen auf den Haushaltssaldo ...37
Tabelle 11: Entwicklung des Bundeshaushalts ...39
Tabelle 12: Überschreitungsermächtigungen im BFG 2017 ...43
Tabelle 13: Mittelfristige Budgetentwicklung, aktuell gültiges Bundesfinanzrahmengesetz 2017 – 2020 ...45
Tabelle 14: Maßnahmen Update Regierungsprogramm 2017/2018...47
Grafikverzeichnis
Grafik 1: Ablauf des Europäischen Semesters ... 7Grafik 2: Entwicklung der Budgetsalden 2008 bis 2021 (links) und Überleitung vom Maastricht-Saldo zum strukturellen Budgetsaldo 2016 bis 2021 (rechts) ...18
Grafik 3: Entwicklung des Schuldenstands 2008 bis 2021 (links) und Beiträge zur Veränderung der Schuldenquote 2016 bis 2021 (rechts) ...19
Grafik 4: Entwicklung der Staatsquoten ...21
Grafik 5: Ausrichtung Fiskalpolitik (Veränderung struktureller Budgetsaldo) ...23
1 Zusammenfassung
Das WIFO erwartet für das Jahr 2017 eine deutliche Expansion der österreichischen Volkswirtschaft, das reale Wirtschaftswachstum soll 2017 bei 2,0 % liegen (2016: 1,5 %), auch für die Folgejahre wird ein günstiges volkswirtschaftliches Umfeld erwartet. Die dem Österreichischen Stabilitätsprogramm 2016 bis 2021 (Stabilitätsprogramm 2017) zugrunde gelegten volkswirtschaftlichen Annahmen basieren auf der mittelfristigen WIFO-Prognose vom März, die die im Arbeitsprogramm der Bundesregierung 2017/2018 vorgesehenen Maßnahmen noch nicht beinhaltet.
Das vorliegende Stabilitätsprogramm sieht eine schrittweise Reduktion des Maastricht-Defizits von 1,6 % des BIP im Jahr 2016 und 1,0 % des BIP im Jahr 2017 auf 0,3 % des BIP im Jahr 2021 vor. Das strukturelle Defizit lag laut BMF im Jahr 2016 bei 1,0 % des BIP und soll im Jahr 2017 nur leicht auf 0,9 % des BIP zurückgehen. Bis 2021 wird von einem Schließen der Outputlücke ausgegangen, sodass das strukturelle Defizit am Ende des Planungshorizonts mit dem Maastricht-Defizit übereinstimmt. Die gesamtstaatliche Schuldenquote, deren Entwicklung in den vergangenen Jahren vor allem durch die Hilfsmaßnahmen im Bankensektor geprägt war, lag 2016 bei 84,6 % des BIP. Bis 2021 ist ein Rückgang auf 71,0 % des BIP geplant, der insbesondere durch das relativ kräftige BIP-Wachstum, die Reduktion des Budgetdefizits sowie den Abbau von Verbindlichkeiten der Abbaueinheiten (Verkauf der Vermögenswerte) ermöglicht werden soll.
Nach einer Konsolidierungsphase in den Jahren 2011 bis 2015 war die Wirkung der Fiskalpolitik im Jahr 2016 vor allem aufgrund der Steuerreform, aber auch aufgrund der Mittelaufstockungen in den Bereichen Integration und Sicherheit, expansiv. Für die Planungsperiode 2017 bis 2021 sieht das Stabilitätsprogramm eine weitgehend neutrale Ausrichtung der Fiskalpolitik vor. Das gesamtstaatliche Defizit soll durch eine Reduktion der Staatsausgabenquote und eine weitgehend konstante Staatseinnahmenquote schrittweise zurückgehen. Diese Entwicklung ist vor allem auf sinkende Zinsausgaben und ein günstigeres konjunkturelles Umfeld zurückzuführen.
Die gesamtstaatlichen Ausgaben sollen von 178,5 Mrd. EUR im Jahr 2016 auf 204,4 Mrd. EUR im Jahr 2021 ansteigen, in Relation zum nominellen BIP (Staatsausgabenquote) wird ein deutlicher Rückgang von 51,1 % auf 49,7 % des BIP angenommen. Im Planungszeitraum 2016 bis 2021 sollen nur die sozialen Sachleistungen (durchschnittlich 4,1 % p.a.) und die Subventionen (3,7 %) stärker als das nominelle BIP (3,3 %) wachsen, die Zinszahlungen sollen um durchschnittlich 2,5 % zurückgehen. Die monetären Sozialleistungen als größte Ausgabenkategorie sollen von 67,0 Mrd. EUR im Jahr
2016 auf 78,4 Mrd. EUR im Jahr 2021 ansteigen, in Relation zum BIP entspricht dies einem geringen Rückgang von 19,2 % auf 19,0 % des BIP. Auch die Arbeitnehmerentgelte und der Intermediärverbrauch (Vorleistungen) werden leicht auf 10,4 % bzw. 6,3 % des BIP zurückgehen.
Die gesamtstaatlichen Einnahmen sollen von 173,1 Mrd. EUR im Jahr 2016 auf 203 Mrd. EUR im Jahr 2021 ansteigen, diese Entwicklung entspricht einem leichten Rückgang der Staatseinnahmenquote von 49,5 % auf 49,3 % des BIP. Bei den Produktions- und Importabgaben wird ein leichter Rückgang der Einnahmen in Relation zum BIP erwartet, der vor allem auf die Senkung der Beiträge zum Familienlastenausgleichsfonds (FLAF) und auf die Senkung der Stabilitätsabgabe zurückzuführen sein dürfte. Für die Einkommens- und Vermögenssteuern wird im Planungszeitraum vor allem aufgrund der Progressionswirkung bei der Lohn- und Einkommensteuer eine dynamische Entwicklung erwartet (durchschnittlicher Anstieg 4,6 % p.a.), ein Ausgleich der kalten Progression wurde offensichtlich nicht eingepreist. Bei den übrigen Einnahmekategorien wird in Relation zum nominellen BIP eine weitgehend konstante Einnahmenentwicklung unterstellt.
Das Stabilitätsprogramm weist für das Jahr 2016 einen strukturellen Budgetsaldo von -1,0 % des BIP aus, der 2017 nur leicht auf -0,9 % des BIP zurückgehen soll. Damit wird das MTO von -0,45 % des BIP (2016) bzw. -0,5 % des BIP (2017) in beiden Jahren klar verfehlt. In ihrer Stellungnahme zur Übersicht über die österreichische Haushaltsplanung 2017 stellte die EK jedoch auf Grundlage der vom BMF gemeldeten außergewöhnlichen Ausgaben (Flüchtlinge, Terrorbekämpfung) für beide Jahre eine zusätzlich erlaubte Abweichung in Aussicht. In Summe dürften für das Jahr 2016 Mehrkosten iHv 0,34 % des BIP bei der EK geltend gemacht werden, die voraussichtlich auch 2017 berücksichtigt werden. Eine erhebliche Abweichung von den Fiskalregeln scheint aus heutiger Sicht jedoch für diese Jahre nicht wahrscheinlich. Eine endgültige Aussage kann dazu allerdings erst nach der Stellungnahme der EK zum Stabilitätsprogramm 2017 getroffen werden, in der auch über das Ausmaß der für 2016 anerkannten Mehrausgaben entschieden wird. Im Stabilitätsprogramm 2017 hat Österreich die Auswirkung der Flüchtlingskosten auf den Haushaltssaldo für 2016 und 2017 mit jeweils rd. 1,7 Mrd. EUR ausgewiesen. Die Mehrausgaben zur Terrorismusbekämpfung werden mit 133 Mio. EUR für das Jahr 2016 und 190 Mio. EUR für das Jahr 2017 beziffert.
Entsprechend den EU-rechtlichen Vorgaben stellt das Stabilitätsprogramm die Entwicklung der öffentlichen Haushalte nach den Regeln der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (ESVG 2010) dar, wodurch eine höhere internationale Vergleichbarkeit gegeben ist und die Zeitreihen teilweise besser ökonomisch interpretierbar sind. Eine Verbindung zu den
administrativen Zahlen aus dem Budget bzw. dem Bundesfinanzrahmen ist jedoch aufgrund der unterschiedlichen Zuordnungen und aufgrund des hohen Aggregationsniveaus vielfach nicht unmittelbar möglich. Die gesamtstaatliche Perspektive des Stabilitätsprogramms erschwert eine Beurteilung der für das Bundesbudget unterstellten Entwicklung. Damit bleiben viele Details, wie beispielsweise die Entwicklung von Auszahlungsschwerpunkten oder die Aufteilung auf Gebietskörperschaften, offen. Es bleibt auch unklar, inwieweit diskretionäre Maßnahmen des aktualisierten Arbeitsprogramms der Regierung berücksichtigt wurden.
Das derzeit gültige BFRG 2017 – 2020 wurde im Herbst 2016 nur hinsichtlich der Auszahlungsobergrenzen für das Jahr 2017 novelliert, die Auszahlungsobergrenzen ab 2018 blieben unverändert. Damit wurden die finanziellen Auswirkungen verschiedener beschlossener Maßnahmenpakete (Start-up Initiative, Ausbildungsgarantie) bislang nur im Jahr 2017 berücksichtigt. Erst im Rahmen der mittelfristigen Budgetplanung im Herbst 2017 wird feststehen, in welcher Höhe zusätzliche Budgetmittel zur Verfügung stehen werden.
Dazu kommen die Maßnahmen des Arbeitsprogramms der Regierung, deren Kosten iHv 4 Mrd. EUR im Ausmaß von 70 % durch Einsparungen, Minderausgaben und Umschichtungen finanziert werden sollen, die restlichen 30 % sollen aus Konjunktur- und Beschäftigungseffekten resultieren.
2 Grundlagen und Inhalt des Österreichischen Stabilitätsprogramms 2016 bis 2021
Das „Europäische Semester“ dient der haushaltspolitischen Überwachung gemäß dem Stabilitäts- und Wachstumspakt und der finanz- und wirtschaftspolitischen Koordinierung im Rahmen der Wachstumsstrategie „Europa 2020“ der Europäischen Union (EU). Im April jeden Jahres ist das Stabilitätsprogramm zusammen mit dem Nationalen Reformprogramm an die Europäische Kommission (EK) zu übermitteln.
Grafik 1: Ablauf des Europäischen Semesters
Quelle: Eigene Darstellung
Mit dem Stabilitätsprogramm legen die EU-Mitgliedstaaten der EK Informationen zur Entwicklung des Haushaltssaldos und der Staatsverschuldung, zu den makroökonomischen Annahmen ihrer Haushaltsplanungen, zur langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen und zu den wichtigsten finanz- und wirtschaftspolitischen Maßnahmen vor. Sie ermöglichen der EK damit die frühzeitige Überprüfung der nationalen Haushalts- und Reformentwürfe, bevor diese von den nationalen Parlamenten beschlossen werden.
Das BMF leitete das Stabilitätsprogramm dem Nationalrat bisher gleichzeitig mit der Übermittlung an die EK zu, weshalb eine vorausgehende Debatte nicht möglich war. 2017 legte das BMF das Stabilitätsprogramm am 19. April vor, mit dem am 28. April angesetzten Budgetausschuss ist erstmals eine ex-ante Ausschussdebatte möglich. Da gemäß einer BHG-Novelle der Entwurf des Bundesfinanzrahmengesetzes (BFRG) und der Strategiebericht in den Jahren 2017 und 2018 nunmehr erst gemeinsam mit dem Entwurf des Bundesfinanzgesetzes (BFG) im Oktober übermittelt werden wird, beabsichtigt das BMF das Stabilitätsprogramm zum Kerndokument der Budgetdebatte im Frühjahr aufzuwerten.
Dadurch soll die bisher nicht vollständig umgesetzte parlamentarische Makrodebatte über den Budgetpfad, große budgetäre Aggregate und die mittelfristige Planung an Bedeutung gewinnen und mehr Raum für strategische Weichenstellungen bieten. Die Beurteilung der EK und die Empfehlungen des Rates sollen so in den Finanzrahmen und in das Budget im Herbst einfließen.
Das vorliegende Stabilitätsprogramm wurde auf Basis der Vorgaben zur Struktur und zu den Liefertabellen im sogenannten Code of Conduct der EK erstellt und erfüllt diesen mit wenigen Ausnahmen. Das Stabilitätsprogramm 2017 ist im Vergleich zum Vorjahresdokument (auch durch größere Abbildungsformate) umfangreicher, beinhaltet aber lediglich einen weitgehend identen Tabellenanhang (im Stabilitätsprogramm 2017 etwas stärkere freiwillige Aufgliederung der Einnahmen und Ausgaben sowie Tabellen zur Terrorismusbekämpfung und den Mehrkosten für den Bund aus dem Finanzausgleich, dafür ist keine „No-policy change Tabelle“ mehr enthalten bzw. fehlen dazu Anmerkungen). Auch die beschreibenden Teile unterscheiden sich nicht wesentlich vom Vorjahresdokument. Die wirtschafts- und budgetpolitischen Strategien werden etwas strukturierter dargestellt und beinhalten weitgehend bereits beschlossene Maßnahmen. Die Maßnahmen aus dem neuen Regierungsprogramm werden insgesamt mit fast 4 Mrd. EUR beziffert, aber nicht näher aufgeschlüsselt. Deren Gegenfinanzierung soll „über den Finanzrahmen“ erfolgen. Neu ist ein Kapitel über die Entwicklung der öffentlichen Haushalte bis 2021, das einzelne Einnahmen- und Ausgabenkategorien der VGR erläutert. Eine Aufgliederung nach der funktionalen Gliederung der öffentlichen Ausgaben (COFOG-Klassifikation) liegt jedoch nur
bis 2016 vor. Die Fortschreibung der staatlichen Einnahmen und Ausgaben erfolgte unter anderem auf Grundlage der aktuellen mittelfristigen WIFO-Prognose, die allerdings das neue Regierungsprogramm noch nicht beinhaltet.
Aus Sicht des Budgetdienstes ist das Stabilitätsprogramm 2017 auf die Anforderung der EU, die Einhaltung der Fiskalregeln glaubhaft darzulegen, ausgerichtet. Für eine fundierte inhaltliche nationale Debatte der mittelfristigen budgetpolitischen Strategie bestehen jedoch insbesondere folgende Einschränkungen:
Das Stabilitätsprogramm wird auf Basis der VGR-Daten erstellt und enthält keine Überleitungstabellen in eine mittelfristige Finanzplanung und Haushaltsstruktur des Bundes im administrativen Haushalt.
Das Stabilitätsprogramm hat eine gesamtstaatliche Perspektive im Fokus und enthält mit Ausnahme des Maastricht-Saldos keine Aufschlüsselung auf die einzelnen Gebietskörperschaften.
Die hohe Aggregatsebene und die fehlende funktionale Gliederung für die mittelfristige Entwicklung der Staatsausgaben im Stabilitätsprogramm bietet keine ausreichende Grundlage für eine Diskussion der Strategien, Zielsetzungen und künftigen zentralen Vorhaben und Budgetschwerpunkte der Bundesregierung in den wesentlichen Politikfeldern.
Die Darstellung der budgetären Auswirkungen des neuen Regierungsprogramms ermöglicht keine Einschätzung in welchen Budgetbereichen konkrete Einsparungen und Mehrauszahlungen beabsichtigt sind.
Auch die Staatseinnahmen sind im Stabilitätsprogramm nur auf sehr hohen Aggregatsebenen (VGR Hauptkomponenten) verfügbar.
Das Stabilitätsprogramm enthält keine Maßnahmentabelle (Darstellung der geplanten diskretionären Maßnahmen und ihrer finanziellen Auswirkungen) und die Maßnahmentabelle im Nationalen Reformprogramm trifft oft nur qualitative Aussagen oder Kostenangaben zu einem mehrjährigen Gesamtprogramm.
Risikoeinschätzungen zu Auszahlungen und Einzahlungen fehlen, die ausgewiesenen Werte für Budgetsaldo und Schuldenquote bei unterschiedlichen Wachstumsszenarien sind dafür nicht ausreichend.
Personalplanung und Wirkungsinformationen gemäß dem Budgetgrundsatz der Wirkungsorientierung sind kein Inhalt des Stabilitätsprogramms.
Bei einer gemeinsamen Vorlage des Bundesfinanzrahmengesetzes und des Bundesfinanzgesetzes im Herbst ist aus Sicht des Budgetdienstes für eine fundierte Debatte der budgetpolitischen Strategien im Frühjahr, zusätzlich zu den auf die EU-Erfordernisse abstellenden Stabilitäts- und Nationalen Reformprogrammen, eine ausreichend erläuterte mittelfristige Finanzplanung des administrativen Haushalts des Bundes auf Makroebene erforderlich. Ein solches nationales Planungsdokument sollte im Bundeshaushaltsrecht verankert werden, um auch künftig einen zweistufigen Budgetprozess und eine zeitnahe Information des Parlaments und der Öffentlichkeit über die haushaltspolitischen Ziele und die maßgeblichen budgetären Rahmenbedingungen sicherzustellen.
3 Volkswirtschaftliche Rahmenbedingungen
3.1 Mittelfristige Konjunkturprognose
Dem Stabilitätsprogramm 2017 liegt die mittelfristige WIFO-Prognose 2017 bis 2021 zugrunde, die jedoch die im Arbeitsprogramm der Bundesregierung 2017/2018 vorgesehenen Maßnahmen noch nicht berücksichtigen konnte, weil zum Zeitpunkt der Prognoseerstellung noch kaum konkrete Beschlüsse vorlagen. Die folgende Tabelle liefert einen Überblick über die zentralen Eckwerte der Prognose:
Tabelle 1: Volkswirtschaftliche Rahmenbedingungen
Quellen: WIFO, Stabilitätsprogramm 2017
Prognose
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2011-2016 2016-2021 Bruttoinlandsprodukt
Real 0,6 1,0 1,5 2,0 1,8 1,7 1,6 1,6 0,8 1,7
Nominell 2,4 2,9 2,8 3,3 3,3 3,3 3,4 3,4 2,5 3,3
Nominell, absolut in Mrd. EUR 330,4 339,9 349,5 361,2 373,0 385,3 398,2 411,6 2,5 3,3 Konsumausgaben
Private Haushalte, real -0,3 0,0 1,5 1,3 1,2 1,2 1,2 1,3 0,3 1,3
Staatlich, real 0,8 2,1 1,3 1,1 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0
Bruttoanlageinvestitionen, real -0,9 0,7 2,9 2,6 2,4 2,2 2,1 1,9 1,3 2,2
Außenhandel
Exporte, real 2,3 3,6 1,7 3,6 3,4 3,4 3,2 3,1 1,9 3,3
Importe, real 1,3 3,4 2,8 3,3 3,0 3,1 3,0 3,0 1,8 3,1
Arbeitsmarkt
Unselbständig aktiv Beschäftigte 0,7 1,0 1,6 1,6 1,3 1,2 1,2 1,2 1,1 1,3
Arbeitslosenquote Nationale Definition
in % der unselbstständig Erwerbspersonen 8,4 9,1 9,1 8,9 8,9 8,9 9,0 9,1 8,2 8,9
Eurostat 5,6 5,7 6,0 5,9 5,9 5,9 6,0 6,0 5,5 5,9
Lohn- und Gehaltssumme, brutto 2,7 3,0 2,8 3,2 3,1 3,1 3,1 3,1 3,1 3,1
Inflationsrate (VPI) in % 1,7 0,9 0,9 1,7 1,7 1,7 1,8 1,8 1,6 1,8
Veränderungen ggü VJ in %
Durchschnitt in % p.a.
Das WIFO erwartet für das Jahr 2017 eine deutliche Expansion der österreichischen Volkswirtschaft. Derzeit wird eine Steigerung des realen BIP von 2,0 % erwartet. Neben einer weiterhin guten Entwicklung des privaten Konsums und der Bruttoanlageinvestition soll auch der Außenhandel wieder stärker zum Wirtschaftswachstum beitragen. Für den verbleibenden Prognosezeitraum bis 2021 geht das WIFO von einer sich schließenden Outputlücke aus, die Wachstumsraten liegen daher zunächst über dem Potenzialwachstum1 und nähern sich diesem am Ende des Prognosehorizonts an.
Das WIFO ist mit seiner Einschätzung der konjunkturellen Lage allerdings deutlich optimistischer als andere Prognoseinstitute. Das IHS prognostiziert für 2017 ein reales Wirtschaftswachstum von 1,7 %, auch für das Jahr 2018 ist das IHS mit einem Wachstum von 1,5 % pessimistischer. Der IWF weist in seinem im April veröffentlichten World Economic Outlook mit 1,4 % bzw. 1,3 % ebenfalls niedrigere Wachstumsraten für 2017 und 2018 aus.2 Die Bewertung der Arbeitsmarktlage hat sich gegenüber den vorangegangenen Prognosen deutlich verbessert. Während die letzten Prognosen noch von einer weiter steigenden Arbeitslosenquote ausgingen, wird derzeit für 2017 sogar ein leichter Rückgang der Arbeitslosigkeit erwartet. Das WIFO rechnet zwar weiterhin mit einem steigenden Arbeitsangebot3, aufgrund der besseren konjunkturellen Lage soll dieses jedoch nicht wie in den Vorjahren zu einem Anstieg der Arbeitslosenquote führen. Die Einschätzung der Arbeitsmarktlage für die Folgejahre ist mit Risiken verbunden, weil u.a. noch unklar ist, wie sich die Flüchtlingsmigration auf den Arbeitsmarkt auswirken wird. Auch die Folgen aus der gänzlichen Öffnung des österreichischen Arbeitsmarktes für Kroatien ab 2020 sind schwer abschätzbar.
1 Wirtschaftswachstum bei einer durchschnittlichen Auslastung der Produktionsfaktoren.
2 Die Frühjahrsprognose der EK wird erst im Mai veröffentlicht. In der Winterprognose ging die EK für 2017 und 2018 von einem Wachstum des realen BIP von jeweils 1,6 % aus.
3 Das steigende Arbeitsangebot ist vor allem auf Migration und steigende Partizipationsraten von Älteren und Frauen zurückzuführen.
3.2 Alternativszenarien und Folgen für die Fiskalpolitik
Das WIFO sieht derzeit vor allem im außenwirtschaftlichen Umfeld Abwärtsrisiken für seine Prognose, da derzeit eine Reihe von Unsicherheiten die Weltkonjunktur prägen. Dazu zählen die Unsicherheit über die künftige wirtschaftspolitische Ausrichtung der USA, der bevorstehende EU-Austritt Großbritanniens, zunehmende protektionistische Tendenzen und die Erholung in einigen rohstoffexportierenden Schwellenländern. Ein mögliches Aufwärtsrisiko ergibt sich aus den Maßnahmen des Regierungsprogrammes vom Jänner 2017, das in der vorliegenden Prognose noch nicht berücksichtigt wurde. Die Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt könnten insgesamt positiv ausfallen4, wodurch es auch für den privaten Konsum zu zusätzlichen Impulsen kommen würde. Aus den beschlossenen Investitionszuwachsprämien sowohl für den KMU-Bereich (Förderungsvolumen von insgesamt 175 Mio. EUR) als auch für große Unternehmen (Förderungsvolumen von 100 Mio. EUR) erwartet das WIFO keine größeren Impulse.5
Das Stabilitätsprogramm enthält eine Darstellung der Defizit- und Schuldenentwicklung für zwei alternative Wachstumsszenarien6. Das optimistische Szenario sieht jährlich ein um 0,5 %-Punkte höheres Wirtschaftswachstum, das pessimistische Szenario ein um 0,5 %-Punkte niedrigeres Wirtschaftswachstum als im Basisszenario vor. Im optimistischen Szenario wird jährlich ein um 0,3 %-Punkte günstigerer Budgetsaldo ausgewiesen, im pessimistischen Szenario ein um 0,3 %-Punkte schlechterer Budgetsaldo. Die Schuldenquote wäre 2021 um ca. 3 %-Punkte niedriger (optimistisches Szenario) bzw. höher (pessimistisches Szenario) als im Basisszenario. Die vom BMF durchgeführte Szenariendarstellung ist jedoch aus mehreren Gründen kritisch zu hinterfragen:
Die unterstellten Wirkungskanäle werden nicht näher erläutert, es wird lediglich mechanisch ein konstanter Auf- bzw. Abschlag auf die Defizitentwicklung vorgenommen, ohne dass das Ausmaß oder die unterstellten Wirkungszusammenhänge begründet werden.
4 Insbesondere der Beschäftigungsbonus, die Beschäftigungsaktion 20.000, das kommunale Investitionsprogramm und das verpflichtende Integrationsjahr könnten positive Arbeitsmarktimpulse bewirken. Allerdings sind diese Maßnahmen mit hohen fiskalischen Kosten verbunden, wodurch sich auch ein Risiko für die Fiskalprognose des WIFO ergibt.
5 Die Investitionsförderung für große Unternehmen (ab 250 Mitarbeiter) hätte ursprünglich über eine vorzeitige Abschreibung erfolgen sollen, die laut WIFO stärkere konjunkturelle Impulse bewirken würde. Nun sieht der Regierungsbeschluss eine Förderung über eine Investitionszuwachsprämie vor (ähnlich der Förderung für KMUs), da die vorzeitige Abschreibung als selektive steuerliche Maßnahme und damit möglicherweise als staatlich Beihilfe eingestuft worden wäre.
6 Siehe Tabelle 14 im Stabilitätsprogramm 2017.
Die unterstellte Abweichung der Wirtschaftsentwicklung wird nicht erläutert. Es macht für die Entwicklung der öffentlichen Finanzen aber einen Unterschied, ob die veränderte BIP-Entwicklung auf außenwirtschaftliche Faktoren oder etwa auf geänderte Annahmen beim Privatkonsum, bei der Investitionsentwicklung oder beim öffentlichen Konsum zurückzuführen ist.
Die Annahme, dass sich das Budgetdefizit gemessen in Prozent des BIP jährlich im selben Ausmaß verbessert bzw. verschlechtert (+/- 0,3%-Punkte) ist nicht plausibel.
Im pessimistischen Szenario werden die Zinszahlungen aufgrund der höheren Staatsschuld stärker ansteigen als in den anderen beiden Szenarien, dieser Effekt verstärkt sich von Jahr zu Jahr.
In Zukunft sollte die Risikoanalyse eine stärkere Beachtung finden. In der nachstehenden Tabelle wird die Entwicklung jener volkswirtschaftlichen Größen ausgewiesen, die von besonderer Budgetrelevanz sind. Die dargestellten Indikatoren sind zentrale Bezugsgrößen bei der Erstellung einer Fiskalprognose. Eine umfassende Risikoanalyse könnte beispielsweise die Auswirkungen von abweichenden Annahmen bezüglich der Entwicklung dieser Indikatoren auf die einzelnen Einnahmen- und Ausgabenkategorien ausweisen.
Tabelle 2: Entwicklung der für budgetäre Entwicklungen besonders relevanten volkswirtschaftlichen Kennzahlen
Quellen: WIFO, Stabilitätsprogramm 2017
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2011-2016 2016-2021 Bruttoinlandsprodukt, nominell 330,4 339,9 349,5 361,2 373,0 385,3 398,2 411,6 2,5 3,3
Konsum privat, nominell 176,7 179,1 184,2 189,8 195,5 201,3 207,6 214,1 2,2 3,1
Betriebsüberschuss 129,7 132,7 136,5 141,8 147,1 152,7 158,3 164,2 1,7 3,8
Lohn- und Gehaltssumme, brutto 130,8 134,6 138,4 142,8 147,2 151,8 156,5 161,4 3,1 3,1 BIP, real (Index 2016=BIP, nom.) 341,1 344,4 349,5 356,3 362,6 368,6 374,5 380,3 0,8 1,7 Verbraucherpreise (Index 2016=100) 97,5 99,1 100,0 101,7 103,4 105,2 107,2 109,1 2,1 1,8 Unselbständig Aktiv-Beschäftigte 3.415,5 3.448,7 3.502,4 3.558,4 3.603,4 3.647,0 3.690,2 3.734,1 1,1 1,3
Arbeitslose 319,4 354,3 357,3 354,3 358,3 363,2 371,7 380,2 7,7 1,2
Zins auf 10-jährige Bundesanleihen 1,5 0,7 0,4 0,6 0,9 1,6 2,1 2,3 -0,6 0,4
Zinsen, kurzfirstig 0,2 0,0 -0,3 -0,3 -0,1 0,1 0,4 0,7 -0,3 0,2
in Mrd. EUR Veränderung in % p.a.
Index Veränderung in % p.a.
in 1.000 Personen Veränderung in % p.a.
in % Veränderung in %-Pkt. p.a.
4 Entwicklung der Eckwerte im Österreichischen Stabilitätsprogramm 2016 bis 2021
4.1 Maastricht Notifikation März 2017
Am 30. März 2017 veröffentlichte Statistik Austria die aktuelle Maastricht-Notifikation, aus der sich für das Jahr 2016 ein Maastricht-Saldo des Bundes iHv 4,3 Mrd. EUR (1,2 % des BIP) und ein gesamtstaatlicher Maastricht-Saldo iHv 5,4 Mrd. EUR (1,6 % des BIP) ergibt. Der negative Saldo der Länder (-1,1 Mrd. EUR bzw. 0,3 % des BIP) ist auf den innerstaatlichen Transfer iHv 1,2 Mrd. EUR vom Land Kärnten an den in den Bundessektor klassifizierten Kärntner Ausgleichszahlungs-Fonds (KAF) im Rahmen der HETA-Abwicklung zurückzuführen, der gleichzeitig zu einer Reduktion des Maastricht-Defizit des Bundes führt7, sodass es insgesamt zu keiner Änderung des gesamtstaatlichen Defizits kommt.
Wie in der nachfolgenden Tabelle dargestellt, wird der Maastricht-Saldo des Bundes durch Bereinigung des Nettofinanzierungssaldo der Finanzierungsrechnung des administrativen Haushalts des Bundes errechnet. Für den gesamtstaatlichen Maastricht-Saldo werden die Ergebnisse der Länder, Gemeinden und Sozialversicherungsträger hinzuaddiert.
7 Die Zahlung des Landes Kärnten an den KAF (1,2 Mrd. EUR) wird beim Bund im Finanzierungssaldo der dem Bundessektor zugeordneten ausgegliederten Einheiten ausgewiesen und führt zu einer Reduktion des Maastricht-Saldos des Bundes gegenüber dem Nettofinanzierungssaldo des Finanzierungshaushalts im administrativen Haushalt.
Tabelle 3: Überleitung vom Nettofinanzierungssaldo 2016 zum Maastricht-Saldo des Gesamtstaats 2016
Quelle: Statistik Austria
Die wesentlichsten Unterschiede zwischen Nettofinanzierungssaldo und Maastricht-Saldo betreffen Periodenabgrenzungen (z.B. Abgrenzung der Zinszahlungen und des Bundesbeitrags an die Pensionsversicherungsanstalt8), die Bereinigung um Finanztransaktionen9 im Finanzierungshaushalt und die Berücksichtigung anderer in den Bundessektor klassifizierter Einheiten (v.a. Abbaubanken und die ÖBB Infrastruktur AG).10 Da die nachfolgenden Darstellungen zum Stabilitätsprogramm die weniger vertrauten Begriffe und Abgrenzungen der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR) verwenden, wird dazu in einem Annex ein Überblick über die einzelnen Einnahmen- und
8 Einerseits wird hier die 2016 verbuchte Korrektur des 2015 zu viel überwiesenen Bundesbeitrags herausgerechnet (defiziterhöhend), andererseits wird das Defizit um den 2016 zu viel überwiesenen Betrag, der erst 2017 kassenwirksam ausgeglichen wird, reduziert.
9 Auszahlungen und Einzahlungen, bei denen es sich nur um Umschichtungen im Finanzvermögen (Änderungen der Vermögensstruktur), nicht aber um dauerhafte Be- oder Entlastungen des öffentlichen Haushalts handelt und die daher im Maastricht-Saldo unberücksichtigt bleiben.
10 In die Kategorie der Finanztransaktionen fällt die mit der Anfang 2016 beschlossenen Novelle des Scheidemünzengesetzes verbundene Gewinnausschüttung der Münze Österreich AG, die nach den Regeln des ESVG als Superdividende zu werten ist, sowie die in diesem Zusammenhang angefallenen Einnahmen aus der Körperschaftsteuer, die ebenso wie die Gewinnausschüttung selbst Maastricht-neutral sind (insgesamt 404 Mio. EUR). Mit der Novelle wurde die gesetzliche Beschränkung zur Bildung von Rücklagen und Rückstellungen zur Erfüllung der Umtauschverpflichtungen der Münze Österreich AG erweitert, wodurch die hierfür gebundenen Mittel frei wurden und ausgeschüttet werden konnten. Eine ausführliche Darstellung ist der diesbezüglichen Analyse des Budgetdienstes zum Scheidemünzengesetz 1988 und Bundeshaftungsobergrenzengesetz vom 4. Februar 2016 zu entnehmen.
in Mio. EUR in % d. BIP -4.995 -1,43
+ Finanztransaktionen im Finanzierungshaushalt -508 -0,15
davon Superdividende Münze Österreich -404 -0,12
+ Maastricht-wirksame Transaktionen außerh. des Finanzierungshaushalts -77 -0,02
+ Periodenabgrenzungen 456 0,13
davon Periodenabgrenzung Zinszahlungen 128 0,04
Periodenabgrenzung Steuern 64 0,02
Periodenabgrenzung EU-Beiträge -54 -0,02
Periodenabgrenzung EU-Rück flüsse (Agrarförderungen, Struk turfonds) 222 0,06 Periodenabgrenzung Bundesbeitrag an Pensionsversicherungsanstalt -77 -0,02
Vgl. EHH-FHH (diverse Konten) 346 0,10
+ Fin.saldo ausgegl. Einheiten, Bundeskammern, Bundesfonds, Hochschulsektor 853 0,24
= Maastricht-Saldo des Bundes 2016 -4.272 -1,22
+ Maastricht-Saldo der Länder, Gemeinden und Sozialversicherungsträger -1.158 -0,33
davon Länder (ohne Wien) -1.085 -0,31
Gemeinden (ink l. Wien) -216 -0,06
Sozialversicherungsträger 143 0,04
= Maastricht-Saldo des Gesamtstaats 2016 -5.430 -1,55
Nettofinanzierungssaldo 2016 (Finanzierungshaushalt)
Ausgabenkategorien des Sektors Staat gem. VGR und deren Inhalte gegeben.
4.2 Eckwerte des Österreichischen Stabilitätsprogramms 2016 bis 2021 Die beiden nachfolgenden Tabellen geben einen Überblick über die zentralen Eckwerte des Stabilitätsprogramms in Anteilen am BIP sowie in absoluten Werten.
Tabelle 4: Eckwerte des Stabilitätsprogramms in % des BIP und in Mrd. EUR
Anmerkung: Struktureller Saldo bis 2015 lt. Winterprognose der EK vom 13. Februar 2017 Quellen: Stabilitätsprogramm 2017, Statistik Austria, EK
Das vorliegende Stabilitätsprogramm sieht eine schrittweise Reduktion des Maastricht-Defizits von 1,6 % des BIP (5,4 Mrd. EUR) im Jahr 2016 auf 0,3 % des BIP (1,4 Mrd. EUR) im Jahr 2021 vor. Dabei sollen die Haushalte der Länder, Gemeinden und Sozialversicherungsträger ab 2017 weitgehend ausgeglichen bzw. leicht positiv ausfallen.
Das Maastricht-Defizit des Bundessektors soll sich bis 2020 mehr als halbieren und nur noch 1,8 Mrd. EUR (0,4 % des BIP) betragen. Die Reduktion des gesamtstaatlichen Defizits soll durch ein deutlich schwächeres Wachstum der Ausgaben als der Einnahmen erreicht werden. Während die Einnahmen weitgehend mit dem nominellen BIP-Wachstum Schritt halten und nur um 0,2 %-Punkte auf 49,3 % des BIP zurückgehen sollen, erwartet das BMF von 2016 bis 2021 eine Reduktion der Staatsausgabenquote um 1,4 %-Punkte (siehe dazu Pkt. 5).
in % des BIP 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Staatseinnahmen 50,0 50,6 49,5 49,5 49,4 49,4 49,4 49,3
Staatsausgaben 52,7 51,7 51,1 50,6 50,3 49,9 49,8 49,7
Maastricht-Saldo -2,7 -1,1 -1,6 -1,0 -0,8 -0,5 -0,4 -0,3
Beitrag Bund -2,8 -1,2 -1,2 -1,1 -0,9 -0,6 -0,4 -0,5
Beitrag Länder (ohne Wien) 0,0 0,1 -0,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Beitrag Gemeinden (mit Wien) 0,0 0,0 -0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Beitrag SV-Träger 0,1 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,1
Primärsaldo -0,3 1,3 0,5 0,9 1,0 1,2 1,3 1,2
Struktureller Budgetsaldo -0,7 0,0 -1,0 -0,9 -0,8 -0,5 -0,3 -0,3
Öffentliche Verschuldung 84,4 85,5 84,6 80,8 78,5 76,0 73,5 71,0
in Mrd. EUR 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Staatseinnahmen 165,2 171,9 173,1 178,8 184,3 190,4 196,8 203,0
Staatsausgaben 174,3 175,6 178,5 182,6 187,4 192,4 198,2 204,4
Maastricht-Saldo -9,0 -3,7 -5,4 -3,8 -3,1 -2,0 -1,4 -1,4
Beitrag Bund -9,3 -4,0 -4,3 -4,0 -3,5 -2,3 -1,8 -1,9
Beitrag Länder (ohne Wien) 0,1 0,2 -1,1 0,2 0,1 0,1 0,2 0,2
Beitrag Gemeinden (mit Wien) -0,1 0,0 -0,2 -0,1 0,0 0,0 0,0 0,0
Beitrag SV-Träger 0,3 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2
Primärsaldo -1,0 4,4 1,9 3,4 3,6 4,6 5,0 5,1
Öffentliche Verschuldung 279,0 290,5 295,7 291,7 292,9 292,8 292,5 292,3
Die um Konjunktur- und Einmaleffekte bereinigte Entwicklung der öffentlichen Haushalte lässt sich am strukturellen Budgetdefizit ablesen, das bis 2021 gegenüber 2016 um 0,7 %-Punkte auf 0,3 % des BIP sinken soll. Das mittelfristige Haushaltsziel (MTO) eines strukturellen Defizits von maximal 0,5 % des BIP soll ab 2019 erreicht werden. Im Stabilitätsprogramm 2016 wurde noch davon ausgegangen, dass diese Zielvorgabe bereits 2018 erfüllt wird. Die öffentliche Verschuldung soll ausgehend von einem Höchststand iHv 85,5 % des BIP im Jahr 2015 auf 71,0 % des BIP zurückgehen.
4.3 Defizit- und Schuldenentwicklung
Die nachfolgenden Abbildungen stellen die längerfristige Entwicklung der Budgetsalden sowie den Unterschied zwischen Maastricht-Saldo und strukturellem Saldo aufgrund von Konjunktur- und Einmaleffekten (ab 2016) dar:
Grafik 2: Entwicklung der Budgetsalden 2008 bis 2021 (links) und Überleitung vom Maastricht-Saldo zum strukturellen Budgetsaldo 2016 bis 2021 (rechts)
Anmerkung: Struktureller Saldo bis 2015 lt. Winterprognose der EK vom 13. Februar 2017 Quellen: Stabilitätsprogramm 2017, Statistik Austria, EK
In den Jahren nach der Wirtschafts- und Finanzkrise war die Entwicklung des Maastricht-Defizits und des Schuldenstands durch den Konjunktureinbruch und die Hilfsmaßnahmen im Bankenbereich geprägt. Auch nach Bereinigung um Konjunktur- und Einmaleffekte lag der strukturelle Budgetsaldo im Jahr 2010 bei -3,3 %. In den Folgejahren wurde er jedoch schrittweise reduziert und lag 2015 nahe bei null. 2016 kam es unter anderem aufgrund der Steuerreform 2015/2016 und der Mehrausgaben in den Bereichen
Sicherheit und Integration zu einem Anstieg des strukturellen Budgetdefizits auf 1,0 % des BIP. Die Differenz zum Maastricht-Defizit (1,6 % des BIP) ergibt sich vor allem durch die im Jahr 2016 noch deutlich negative Outputlücke, deren Effekt auf den öffentlichen Haushalt (zyklische Budgetkomponente) auf 0,5 %-Punkte geschätzt wird. Zusätzlich wurden bei der Berechnung des strukturellen Saldos für 2016 Einmalmaßnahmen iHv 175 Mio. EUR (0,05 % des BIP) berücksichtigt11. Für die Folgejahre geht das BMF von einem relativ schnellen Schließen der Outputlücke und von keinen weiteren Einmalmaßnahmen aus, sodass der Unterschied zwischen dem strukturellen und dem Maastricht-Budgetsaldo bereits 2018 nur noch 0,05 %-Punkte ausmachen soll.
Die nachfolgenden Abbildungen zeigen die längerfristige Entwicklung des gesamtstaatlichen Schuldenstands und schlüsseln die für die Veränderung des Schuldenstands maßgeblichen Faktoren ab 2016 auf:
Grafik 3: Entwicklung des Schuldenstands 2008 bis 2021 (links) und Beiträge zur Veränderung der Schuldenquote 2016 bis 2021 (rechts)
Quellen: Stabilitätsprogramm 2017, Statistik Austria, Eurostat
11 Diese gehen insbesondere auf die 2016 aus dem Bundeshaushalt geleisteten Zahlungen für Auer von Welsbach (AvW)-Anlegerentschädigungen iHv 142,9 Mio. EUR zurück.
Nachdem der Schuldenstand in den Jahren 2014 und 2015 durch Sondereffekte im Zusammenhang mit den im Staatssektor klassifizierten Abbaubanken HETA, KA Finanz AG und immigon auf 84,4 % bzw. 85,5 % des BIP angestiegen ist12, ging er 2016 auf 84,6 % des BIP zurück. Grund für diesen Rückgang ist vor allem das relativ stark wachsende nominelle BIP, dessen reduzierender Effekt auf den Schuldenstand mit 2,3 % des BIP das Maastricht-Defizit iHv 1,6 % des BIP (Primärsaldo + Zinsausgaben) deutlich übersteigt. Auch in den Jahren 2017 bis 2021 wird das nominelle BIP-Wachstum gemäß der zugrunde gelegten Mittelfristprognose einen substantiellen Beitrag zur Reduktion der Schuldenquote leisten. Für 2017 geht das BMF zusätzlich von einer Reduktion des Schuldenstands durch ein deutlich negatives Stock-Flow-Adjustment13 iHv -2,2 % des BIP14 aus, das unter anderem auf die Auflösung von Ende 2016 aufgenommenen Kassenreserven zum Rückkauf von HETA-Anleihen zurückgehen dürfte. Neben dem sinkenden Budgetdefizit und dem höheren nominellen BIP-Wachstum dürfte die vorgesehene Reduktion des Schuldenstands bis 2021 auch auf den Abbau von Verbindlichkeiten durch den Verkauf von Vermögenswerten der Abbaueinheiten zurückgehen.
12 2014: Klassifikation der "Bad Bank" HETA in den Sektor Staat. 2015: Übernahme von Vermögenswerten und Schulden der privatisierten Kommunalkredit Austria AG durch die KA Finanz AG, Reklassifikation von immigon in den Sektor Staat, Vorauszahlung an den Freistaat Bayern im Rahmen des Generalvergleichs.
13 Das Stock-Flow-Adjustment (SFA) weist den Unterschied zwischen dem Budgetdefizit und der Veränderung des Schuldenstandes in einem bestimmten Jahr aus. Beispiele für das SFA ergeben sich etwa aus einem nicht defizitwirksamen Rückgang der gesamtstaatlichen Verbindlichkeiten sowie aufgrund unterschiedlicher Periodenabgrenzungen bei Schulden und Defizit.
14 Aufgrund der Rücküberweisung der von der Bank Austria getätigten Zahlung an die Pensionsversicherungsanstalt (PVA) im Zusammenhang mit der Überführung von MitarbeiterInnen aus dem eigenen Pensionssystem in die gesetzliche Pensionsversicherung dürfte das Stock-Flow-Adjustment 2017 aus heutiger Sicht jedoch etwas niedriger ausfallen als im Stabilitätsprogramm angeführt (einem Standard-Artikel zufolge hat die PVA 790 Mio. EUR an die Bank Austria rücküberwiesen, da diese Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht gegen den PVA-Bescheid eingelegt hat; siehe http://derstandard.at/2000056334902/Bank-Austria-bekommt-690-Millionen-von-Pensionsversicherung-zurueck).
5 Ausrichtung und Struktur der Fiskalpolitik bis 2021
5.1 Ausrichtung der Fiskalpolitik und Entwicklung der Staatsquoten
Die nachfolgende Darstellung gibt einen Überblick über die Entwicklung der Staatsquoten von 2005 bis 2016, sowie die im Stabilitätsprogramm geplante Entwicklung bis 2021:
Grafik 4: Entwicklung der Staatsquoten
Quellen: Stabilitätsprogramm 2017, Statistik Austria
Ausgehend von 2005 waren die Staatsausgaben in Relation zum BIP bis 2007 stark rückläufig, das Maastricht-Defizit ging im selben Zeitraum von 2,6 % auf 1,4 % des BIP zurück.15 Nach dieser Konsolidierungsphase kam es infolge der Finanz- und Wirtschaftskrise zu hohen Budgetdefiziten. Die Wirkung der automatischen Stabilisatoren, zusätzliche diskretionäre Maßnahmen der Bundesregierung zur Stabilisierung der Konjunktur sowie Hilfsmaßnahmen für den Finanzsektor führten in den Jahren 2009 und 2010 zu einem
15 Das Maastricht-Defizit kann in der Grafik als Differenz zwischen Staatsausgaben- und Staatseinnahmenquote abgelesen werden.
Anstieg der Budgetdefizite auf 5,4 % bzw. 4,5 % des BIP. Beginnend mit dem Loipersdorf- Paket aus dem Herbst 2010 wurde erneut eine Konsolidierungsphase eingeleitet, die mit dem Stabilitätspaket aus dem Jahr 2012 und weiteren Konsolidierungsbemühungen im Jahr 2014 (v.a. Abgabenänderungsgesetz 2014) fortgesetzt wurde.16 Die beschlossenen Maßnahmen führten zu einer steigenden Staatseinnahmenquote, einer sinkenden Staatsausgabenquote und einer damit einhergehenden Reduktion des Defizits. Begünstigt wurde die Konsolidierung durch das niedrige Zinsumfeld und die Wirkung der kalten Progression. Bis zum Jahr 2015 sank das Maastricht-Defizit auf 1,1 %, der strukturelle Budgetsaldo war sogar ausgeglichen.17 Im Jahr 2016 kam es insbesondere durch die Steuerreform und die Mittelaufstockungen in den Bereichen Integration und Sicherheit zu einer Verschlechterung des Maastricht-Saldos. Ab 2017 soll das gesamtstaatliche Defizit durch eine Reduktion der Staatsausgabenquote und eine weitgehend konstante Staatseinnahmenquote schrittweise zurückgehen und 2021 nur noch 0,3 % des BIP ausmachen.
Bei der Entwicklung der Staatsquoten spielen Konjunktur- und Einmaleffekte sowie die öffentlichen Zinsausgaben eine wichtige Rolle, diese Faktoren stehen jedoch nur bedingt in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Ausrichtung der Fiskalpolitik. Eine gängige Herangehensweise zu einer von diesen Faktoren unabhängigen Beurteilung, ob die Ausrichtung der Fiskalpolitik expansiv, neutral oder restriktiv ist, ist die Betrachtung der Veränderung des strukturellen Primärsaldos. Verbessert sich der strukturelle Primärsaldo gegenüber dem Vorjahr, ist die Fiskalpolitik gemäß dieser Definition restriktiv. Bleibt der strukturellen Primärsaldo unverändert oder verschlechtert er sich, kann von einer neutralen bzw. von einer expansiven Ausrichtung der Fiskalpolitik gesprochen werden.18 Die nachstehende Grafik weißt die Veränderung des strukturellen Primärsaldos für Österreich für den Zeitraum 2011 bis 2021 aus:
16 Für einen Überblick über die Konsolidierungspakete seit 2011 siehe die Studie und Anfragebeantwortung des Budgetdienstes zur Umsetzung der Konsolidierungspakete und Offensivmaßnahmen ab 2011
17 Der starke Anstieg der Staatsausgabenquote und der damit im Jahr 2014 einhergehende Anstieg des Maastricht-Defizits auf 2,7 % des BIP ist auf die Eingliederung der HETA in den Sektor Staat zurückzuführen.
18 Dieser Definition folgt auch die Europäische Kommission, siehe z.B. http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/
rep/1/2016/DE/COM-2016-727-F1-DE-MAIN.PDF
Grafik 5: Ausrichtung Fiskalpolitik (Veränderung struktureller Budgetsaldo)
Quellen: AMECO, Stabilitätsprogramm 2017
Diese Darstellung bestätigt die Einschätzung, dass die Ausrichtung der Fiskalpolitik von 2011 bis 2015 restriktiv war. Im Jahr 2016 war die Wirkung der Fiskalpolitik vor allem aufgrund der Steuerreform, aber auch aufgrund der Mittelaufstockungen in den Bereichen Integration und Sicherheit expansiv. Für die Planungsperiode 2017 bis 2021 ist eine weitgehend neutrale Ausrichtung der Fiskalpolitik vorgesehen. Die leicht expansive Ausrichtung 2018 könnte auf bereits beschlossene Maßnahmen aus dem Regierungsprogramm zurückzuführen sein, die größtenteils erst ab 2018 budgetwirksam sind (z.B. Beschäftigungsbonus, Maßnahmen zur Investitionsförderung). Allerdings ist nicht klar, welche der Maßnahmen bereits im Stabilitätsprogramm berücksichtigt wurden.19
19 In diesem Zusammenhang würde eine Maßnahmentabelle, wie sie in früheren Stabilitätsprogrammen enthalten war, einen wesentlichen Informationsgewinn ermöglichen.
5.2 Gesamtstaatliche Ausgabenentwicklung
Im Stabilitätsprogramm 2017 wird die Entwicklung der Ausgaben bis 2021 auf gesamtstaatlicher Ebene nach VGR-Kategorien dargestellt, es sind keine näheren Ausführungen zur Ausgabenentwicklung auf administrativer Ebene bzw. keine entsprechende Überleitung zwischen den administrativen Haushalten und den VGR- Kategorien enthalten. Eine Aufteilung der Ausgabenentwicklung auf die Gebietskörperschaften erfolgt nicht. Die Darstellung der öffentlichen Ausgaben in einer funktionalen Gliederung (COFOG-Klassifikation) endet, entgegen der Vorgaben des Code of Conduct, mit dem Jahr 2016. Eine Prognose bis 2021 ist im Stabilitätsprogramm nicht enthalten.
Laut VGR-Kategorien entfallen im Jahr 2016 etwa 38 % der gesamtstaatlichen Ausgaben auf monetäre Sozialleistungen, etwas mehr als ein Fünftel (21,1 %) sind auf Arbeitnehmerentgelte zurückzuführen. Rund 13 % der Ausgaben gehen auf den Intermediärverbrauch (Vorleistungen) zurück, rd. 8 % auf soziale Sachleistungen. Die verbleibenden Ausgaben entfallen auf die Kategorien Sonstige Ausgaben, Bruttoanlageinvestitionen und Tatsächlich geleistete Zinszahlungen sowie zu etwa 2,7 % auf Subventionen und zu 1,4 % auf Vermögenstransfers20. Im Planungszeitraum 2016 bis 2021 sollen nur die sozialen Sachleistungen (durchschnittlich +4,1 %) und die Subventionen (+3,7 %) stärker als das nominelle BIP (+3,3%) wachsen, die tatsächlich geleisteten Zinszahlungen sollen um durchschnittlich 2,5 % zurückgehen. In der nachstehenden Tabelle wird die geplante Ausgabenentwicklung dargestellt:
20 Die beiden letztgenannten Kategorien werden üblicherweise für einen internationalen Vergleich von Unternehmensförderungen auf VGR-Basis herangezogen. Vgl. dazu die Anfragebeantwortung des Budgetdienstes zur Internationalen Einordnung der Förderungen im Förderungsbericht 2014.
Tabelle 5: Gesamtstaatliche Ausgaben
Quellen: Stabilitätsprogramm 2017, Statistik Austria
Insgesamt sollen die gesamtstaatlichen Ausgaben von 178,5 Mrd. EUR im Jahr 2016 auf 204,4 Mrd. EUR im Jahr 2021 ansteigen, in Relation zum nominellen BIP (Staatsausgabenquote) wird ein deutlicher Rückgang von 51,1 % auf 49,7 % des BIP angenommen. Aufgrund des hohen Aggregationsniveaus der im Stabilitätsprogramm ausgewiesenen Ausgabenentwicklung bleiben viele Details offen.21 Beispielsweise bleibt unklar, wie sich die monetären Sozialleistungen auf die unterschiedlichen Bereiche aufteilen (z.B. Pensionen, Pflegegeld, Arbeitslosenunterstützung, Mindestsicherung). Auch in die übrigen Komponenten fließen teils sehr unterschiedliche Positionen ein, die in einigen Bereichen stark von volkswirtschaftlichen Indikatoren (z.B. Arbeitslosenquote, Zinsniveau, Inflation) abhängen. Zudem wird in der ausgewiesenen Ausgabenentwicklung keine Differenzierung zwischen den einzelnen Gebietskörperschaften vorgenommen.
Folgende wesentliche Entwicklungen der gesamtstaatlichen Ausgaben sind erkennbar:
Monetäre Sozialleistungen: Die Ausgaben sollen von 67,0 Mrd. EUR im Jahr 2016 auf 78,4 Mrd. EUR im Jahr 2021 ansteigen, in Relation zum BIP entspricht dies einem geringen Rückgang von 19,2 % auf 19,0 % des BIP. Die monetären Sozialleistungen sind die mit Abstand größte Ausgabenkategorie, ein wesentlicher Teil entfällt dabei auf Geldleistungen der Sozialversicherung, insbesondere auf
21 Der Strategiebericht enthielt dagegen eine detaillierte mittelfristige Budgetplanung des administrativen Haushalts des Bundes.
Prognose
in Mrd. EUR 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2011-2016 2016-2021
Gesamtausgaben 174,3 175,6 178,5 182,6 187,4 192,4 198,2 204,4 2,5 2,8
in % d. BIP 52,7 51,7 51,1 50,6 50,3 49,9 49,8 49,7
Intermediärverbrauch 21,3 22,1 22,6 23,2 23,8 24,5 25,1 25,8 2,3 2,6
in % d. BIP 6,4 6,5 6,5 6,4 6,4 6,3 6,3 6,3
Arbeitnehmerentgelt 35,4 36,8 37,7 38,6 39,5 40,5 41,6 42,8 2,4 2,6
in % d. BIP 10,7 10,8 10,8 10,7 10,6 10,5 10,5 10,4
Subventionen 4,5 4,5 4,9 5,0 5,2 5,3 5,6 5,9 1,3 3,7
in % d. BIP 1,4 1,3 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4
Tatsächlich geleistete Zinszahlungen 8,1 8,0 7,3 7,1 6,7 6,6 6,4 6,5 -3,2 -2,5
in % d. BIP 2,5 2,4 2,1 2,0 1,8 1,7 1,6 1,6
Monetäre Sozialleistungen 63,6 65,3 67,0 68,8 71,2 73,4 75,8 78,4 3,2 3,2
in % d. BIP 19,3 19,2 19,2 19,1 19,1 19,1 19,0 19,0
Soziale Sachleistungen 12,9 13,7 14,5 15,1 15,7 16,3 17,0 17,7 5,1 4,1
in % d. BIP 3,9 4,0 4,1 4,2 4,2 4,2 4,3 4,3
Vermögenstransfers 8,3 4,4 2,6 2,5 2,7 2,7 2,8 2,8 -6,1 1,3
in % d. BIP 2,5 1,3 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7
Bruttoanlageinvestitionen 9,9 10,2 10,5 10,8 11,1 11,4 11,7 12,1 2,3 2,9
in % d. BIP 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 2,9 2,9
Sonstige Ausgaben 10,3 10,7 11,3 11,4 11,5 11,7 12,1 12,5 3,9 2,1
in % d. BIP 3,1 3,1 3,2 3,2 3,1 3,0 3,0 3,0
Bruttoinlandsprodukt, nominell 330,4 339,9 349,5 361,2 373,0 385,3 398,2 411,6 2,5 3,3 Ø VÄ in % p.a.
Pensionszahlungen, sowohl für die Pensionen aus der gesetzlichen Pensionsversicherung als auch für die Pensionen der Beamtinnen und Beamten.
Weitere größere Positionen sind die Familienleistungen (v.a. Familienbeihilfe, Kinderabsetzbetrag, Kinderbetreuungsgeld), das Arbeitslosengeld, die Notstandshilfe, Pflegegeldzahlungen sowie Geldleistungen im Rahmen der bedarfsorientierten Mindestsicherung. Diese Ausgabenkategorie enthält einige Positionen (z.B. Pensionen, Pflegegeld, monetäre Familienleistungen), deren Entwicklung stark an demografische Faktoren geknüpft ist. Die Ausgaben für die Arbeitslosenunterstützung hängen stark von der Arbeitsmarktentwicklung ab, wobei der in den letzten Jahren zu beobachtende deutliche Anstieg der Langzeitarbeitslosigkeit einen leicht dämpfenden Effekt auf die Ausgabenentwicklung hat, weil sich dadurch der Anteil der Notstandshilfebezieher erhöht hat.22 Größere diskretionäre Maßnahmen, die sich auf die Entwicklung der monetären Sozialleistungen im Planungszeitraum auswirken, sind die schrittweise Erhöhung der Familienbeihilfe und die Erhöhung der Ausgleichszulage für Langzeitversicherte.
Arbeitnehmerentgelte: Für diese Kategorie wird ein Ausgabenanstieg von 37,7 Mrd. EUR (2016) auf 42,8 Mrd. EUR (2021) angenommen, in Relation zum BIP entspricht dies einem geringen Rückgang von 10,8 % auf 10,4 % des BIP. Die Arbeitnehmerentgelte umfassen sämtliche Geld- und Sachleistungen, die der Staat an die öffentlichen Bediensteten für deren Arbeitsleistung bezahlt. Diese setzen sich aus den Teilkomponenten Bruttolöhne- und Gehälter, tatsächliche Sozialbeiträge der Arbeitgeber und unterstellte Pensionsversicherungsbeiträge für die Beamtinnen und Beamten zusammen. Die wesentlichen Faktoren, die die Ausgabenentwicklung beeinflussen, sind die zukünftige Planstellenentwicklung sowie die Lohnabschlüsse im öffentlichen Sektor, die wiederum eng an die Inflationsentwicklung geknüpft sind.
Der Personalplan des Bundes sieht für 2017 138.816 Planstellen für die Bundesverwaltung vor. Der Personalplan wurde von 2015 bis 2017 aufgrund der Migrationsbewegungen und der damit einhergehenden Herausforderungen um rd. 4.760 Stellen deutlich aufgestockt. Nach einer Änderung des BFRG 2017 – 2020 können die Planstellen für die EU-Ratspräsidentschaft befristet überschritten werden.
Im Bundeskanzleramt sind für 2018 Überschreitungsmöglichkeiten von 145, im Bereich Inneres von 750 Planstellen vorgesehen.
22 Die Leistung aus der Notstandshilfe ist im Durchschnitt niedriger, zudem erfolgt bei der Notstandshilfe eine Bedarfsprüfung (u.a. wird das Partnereinkommen berücksichtigt).
